O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) é o segundo maior banco de desenvolvimento do mundo, atrás apenas do China Development Bank, e assume papel central no financiamento das empresas no País. Nesse sentido, em período recente o BNDES assumiu papel estratégico na política macroeconômica do governo, que decidiu aumentar o seu tamanho desde 2008, quando financiava cerca de 26% das operações de crédito de pessoas jurídicas, até alcançar 36% do total em 2010, permanecendo nesse patamar desde então.
A justificativa básica da existência do BNDES é a de suprir a escassez de crédito na economia, que tornaria inviável o investimento e, logo, o desenvolvimento. Assim, além de aumentar a oferta de crédito, o BNDES subsidia o crédito ao cobrar uma taxa de juros de cerca de um terço da de mercado, concedendo grande vantagem competitiva aos tomadores de crédito escolhidos.
Ao mesmo tempo, porém, o BNDES impõe um custo sobre a economia, sendo financiado preponderantemente (80%) pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), pelo PIS, pelo Pasep e por aportes do Tesouro Nacional. Em outras palavras, o BNDES produz um significativo custo fiscal, cuja conta é paga em grande parte com tributos sobre os trabalhadores e o setor produtivo da economia. A questão que surge naturalmente é: o efeito de expandir crédito para as firmas compensa ou não o custo gerado para mantê-lo? Além disso, que outros efeitos colaterais uma política de tal magnitude tem sobre a macroeconomia?
Uma pista sobre a resposta à primeira questão vem do simples fato de que a taxa de investimento no País tem caído desde o início da política de expansão do BNDES, em 2008, quando o total de investimento era de 21,8% do produto interno bruto (PIB) e chegou a um valor inferior a 20% no ano passado. Era de esperar que um impulso tão significativo no crédito subsidiado implicasse um aumento de investimento. Por que isso não se verificou?
Em primeiro lugar, porque o custo fiscal de aumentar o banco causa, por si só, um efeito oposto sobre a produção e, logo, o investimento. Numa economia com uma carga tributária tão alta, tal sequela é brutal.
Em segundo lugar, porque ao incentivar algumas empresas com crédito barato o BNDES fornece-lhes uma vantagem competitiva sobre as demais, que tem como resultado o encolhimento destas, ou mesmo sua destruição. Essa realocação de recursos produtivos tem impacto também na produtividade de toda a economia, uma vez que os recursos passarão a ser direcionados de uma forma que não será necessariamente a mais eficiente. Em outras palavras, o crédito subsidiado pode destruir as empresas que são de fato mais produtivas, ao dar enorme vantagem às menos eficientes que recebem tais empréstimos. Nesse aspecto, trabalhos recentes obtiveram evidências de que há um forte viés político na escolha das empresas contempladas pelo BNDES.
Ou seja, há um efeito direto, de redução da produção via custo fiscal, e um efeito indireto, de destruição de capacidade produtiva e diminuição de produtividade diante da criação de uma ineficiência alocativa.
Uma terceira razão fundamental é que o BNDES financia em sua maioria empresas classificadas como média-grande e grande (cerca de 70%), que em geral já teriam acesso a crédito e recursos para se financiar. Assim, o que elas fazem é basicamente substituir sua fonte de financiamento por outra mais barata, em vez de aumentar o seu investimento. Outrossim, diversos estudos têm demonstrado que o acesso ao crédito do BNDES não tem tido nenhum impacto significativo sobre o investimento das empresas tomadoras.
Qual é, então, o tamanho do impacto do BNDES sobre o PIB? Em estudo recente, em coautoria com meu orientando de doutorado, Rafael Rosa, estimamos um modelo que assume a restrição de crédito como um fato, mas leva em consideração as duas razões de efeito contrário acima listadas. O resultado é que em média, dado o tamanho atual do BNDES, um aumento do banco em 1% do PIB teria o impacto de reduzir o PIB em cerca de 0,4%. Ou seja, mesmo considerando que o banco seja eficiente em combater a restrição de crédito na economia, há evidências de que, na sua estrutura e no tamanho atuais, o efeito geral é negativo sobre a produção.
Há ainda outro efeito colateral danoso do BNDES sobre a macroeconomia, em especial sobre a condução da política monetária – que comprovamos nesse estudo –, já amplamente discutido e esperado, que é a redução do poder da política monetária. Em resumo, como parte significativa das empresas tem acesso ao crédito do BNDES com juros que independem da política monetária, o escopo de atuação da política monetária fica reduzido.
Além disso, ao aumentar juros, as empresas afetadas são as que já estão sendo preteridas pelo BNDES. Ou seja, o Banco Central tem de aumentar muito mais os juros do que o habitual para combater a inflação, pois atinge menos empresas, e estas são as que já estão em desvantagem na competição com as eleitas pelo BNDES como “campeãs nacionais”. O efeito distributivo da política do banco de desenvolvimento é acentuado, prejudicando ainda mais as empresas sem acesso ao crédito subsidiado.
Diante disso, faz-se necessária uma redução substancial do tamanho do BNDES e a revisão do seu papel. Esse banco deveria focar os seus empréstimos em empresas que realmente têm restrição ao crédito, a projetos de inovação e, especialmente, à infraestrutura. O China Development Bank, citado no início deste artigo, por exemplo, direciona cerca de 70% de seu crédito para projetos de infraestrutura. O dobro do destinado pelo BNDES.
Nos dias atuais, de tamanha crise fiscal, a redução e a reestruturação do BNDES devem ser uma das prioridades da política de ajuste do governo.
*Professor de economia da FGV/EESP
