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O enfoque jurídico formal na política brasileira

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Francisco Ferraz

Democracia entre nós costuma ser definida predominantemente de forma jurídica. Subestimam-se ou se ignoram os aspectos históricos, sociológicos, culturais e políticos que constituem a tessitura de uma organização social e política.

Há mais de meio século, democracias institucionalmente fracas e consequentemente instáveis formavam a grande maioria das nações, situadas na quase totalidade em países da África, Ásia e América Latina. Essas nações eram chamadas de pré-modernas, tradicionais, subdesenvolvidas, em desenvolvimento. Suas democracias, de curta duração e muito precárias em eficiência e legitimidade, não conseguiam superar o ciclo que as levava da crônica instabilidade institucional a formas autoritárias de governo, via ditaduras, golpes de Estado e revoluções. Democracias estáveis com alta legitimidade, eficiência e duração eram poucas, não mais que duas dezenas.

A predominância de democracias instáveis devia-se, em grande parte, à persistência de uma ilusão - falsa, mas tentadora - a cegar os olhos dos líderes políticos: a falácia da imitação institucional, apoiada no falso pressuposto de que a democracia estável depende fundamentalmente de uma boa Constituição democrática.

Historicamente, essa forma de conceber a política dependeu sempre de três procedimentos: 1) Cópia de instituições políticas das democracias estáveis ou instáveis preferidas; 2) capacidade inventiva de políticos e juristas para criar novidades institucionais sem respaldo na experiência prática e histórica; e 3) desconsideração pelas características do "terroir" em que as instituições políticas nascem, sobrevivem e funcionam e as do "terroir" para o qual estão sendo transplantadas.

A expressão política mais frequente dessa forma de pensar é a obsessão por reformas políticas, pela convocação de constituintes, pela atração por plebiscitos, referendos, práticas de ação direta e a judicialização da política, como forma de se evadir do desgaste da decisão, transferindo-a para o Judiciário.

Essa concepção de política, da forma como foi acolhida pelos políticos dos países "importadores de instituições", implicava alguns pressupostos logicamente necessários que implicitamente se insinuavam na forma de pensar a política.

- As condições básicas para orientar o comportamento político são inatas.

- Os fatos sociais são facilmente assimiláveis pelas normas jurídicas promulgadas.

- As instituições, formais, podem ser transplantadas de um sistema político para outro, produzindo invariavelmente os mesmos resultados.

Esse é o enfoque dominante no Brasil e nos países de forte tradição bacharelesca, o enfoque jurídico formal, em que a política é tratada sob um ângulo estritamente jurídico. Tão hegemônico que plasmou uma cultura política com esse viés, como ilustra nossa própria história política: tivemos 12 episódios de mudanças radicais e abruptas nas instituições políticas e governamentais em 58 anos, da Revolução de 1930 à Constituição de 1988, um a cada cinco anos.

Além de dominante, esse enfoque é também responsável por um círculo vicioso interminável de produção legislativa, por uma verdadeira "fábrica de democracias instáveis". Quando algo não está funcionando a contento, a causa alegada é ou a ausência de um regramento que discipline a matéria, ou que o regramento existente foi mal concebido. Em ambos os casos, "a falha é jurídica e a solução é jurídica (novo regramento) o que dará origem a uma nova falha que vai exigir outra nova norma, e assim sucessivamente", formando um círculo vicioso infindável.

Se o problema é de uma lei individual, faça-se outra lei. Se é de insatisfação generalizada com o sistema político, a "solução" é uma constituinte, inaugurando-se então o período do "bizantinismo político" cujo primeiro e emocionante tema de debate é: "Constituinte exclusiva ou parlamentar?".

O resultado dessa maneira de ver a política é a proliferação legislativa, uma teia normativa crescente que judicializa as relações sociais e onera, reduz, quando não impede, a eficiência administrativa.

O século 20 foi o auge da disseminação do enfoque jurídico formal e, com ele, da criação de democracias cronicamente instáveis, sempre institucionalmente fragilizadas e oscilando entre democracias "enlouquecidas" pela prática da ação direta e golpes de Estado, ditaduras, revoluções totalitárias.

Essas são as fragilidades das Constituições produto do exercício da razão pura, aquelas em que instituições políticas e regras constitucionais resultam de construções teóricas e abstratas, apoiadas em critérios de plausibilidade e na cópia acrítica de instituições políticas de outros países.

A obra-prima de construção institucional pelo uso da razão pura, célebre por sua reputação de perfeição, foi a Constituição de Weimar (1918). Sua indiscutível qualidade, que a tornou o modelo de todas as Constituições democráticas desde então, não foi, entretanto, suficiente para evitar que a monstruosidade do regime nazista tenha logrado sua ascensão ao poder, dentro das formalidades estabelecidas pela Constituição "perfeita". Nas palavras do próprio Hitler, "a democracia devia ser destruída pelas armas da democracia".

A grande lição que se extraiu da experiência da Constituição de Weimar é que as Constituições, e por extensão as leis, não têm o poder de estabelecer ou mudar os comportamentos que colidam com os valores individuais culturalmente consagrados pela organização social. E isso é verdadeiro, acima de tudo, com relação às Constituições que são produto da "razão pura".

Passado mais de meio século, as democracias que eram estáveis então continuam basicamente as mesmas em 2014 e as que eram instáveis seguem instáveis. Não encontro nenhuma razão, não visualizo nenhuma tendência pela qual essa realidade, que não mudou nos últimos 50 anos, deva mudar nos próximos 50.

Francisco Ferraz é professor de Ciência Política na UFRGS e criador do site politicaparapoliticos.com.br.

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