O FMI e as contas engessadas

Reduzir o peso dos gastos obrigatórios, diminuir as vinculações e redefinir os poderes do Congresso e do Executivo são sugestões de especialistas do Fundo Monetário Internacional (FMI) para aumentar a disciplina fiscal e tornar mais eficiente o uso de recursos públicos no Brasil. A lista de recomendações é parte de um estudo sobre as instituições orçamentárias dos países do Grupo dos 20 (G-20) publicado na terça-feira. Relatórios sobre o desempenho fiscal dos países-membros são rotineiros no FMI.

O Estado de S.Paulo

22 Maio 2014 | 02h11

Esse acompanhamento ganhou importância especial a partir da crise financeira iniciada em 2007-2008, por causa dos enormes desajustes acumulados, principalmente nas economias desenvolvidas.

A análise mais comum acentua fatores como o ambiente político e as medidas para elevar receitas e conter despesas, além das ações de proteção social para atenuar os efeitos do aperto. Mas a eficiência das políticas de ajuste pode ser reforçada também, segundo a equipe do FMI, por elementos institucionais - estruturas, regras e procedimentos desenhados para governar a formulação, a aprovação e a execução dos orçamentos. Um estudo interno realizado em 2010 identificou dez instituições orçamentárias e analisou sua influência.

A lista inclui itens como apresentação de contas orçamentárias, projeções, fixação de objetivos, arranjos intergovernamentais, unidade orçamentária, aprovação e execução. Desde a eclosão da crise, os avanços institucionais foram maiores nos países avançados do que nos emergentes do G-20, segundo o relatório.

No exame do caso brasileiro, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é apontada como "pedra fundamental" do sistema orçamentário. O Brasil aparece no relatório como exemplo de sucesso nos arranjos intergovernamentais. Um quadro especial conta a história da renegociação das dívidas de Estados e municípios, nos anos 90, da fixação de regras para endividamento e para gastos com pessoal e da elaboração da LRF como desdobramento desse acordo. Não há referência, no entanto, às tentativas políticas de afrouxar e até desfigurar os padrões adotados, com resultados muito positivos, a partir daquela negociação e da edição da lei. Talvez numa atualização o relatório traga essa novidade, porque as tentativas prosseguem.

Um anexo de 102 páginas contém a análise de cada país do G-20 e a lista de recomendações. O relatório mostra a piora do desempenho fiscal do Brasil nos últimos anos. Até a crise recente, registra o estudo, o setor público brasileiro havia alcançado e até superado, em algumas ocasiões, as metas de superávit primário. Sem entrar em detalhes políticos, a equipe responsável pelo documento enumera as fraquezas institucionais do sistema.

Uma das mais importantes é a rigidez orçamentária. A lei predetermina cerca de 90% dos gastos. A recomendação de tornar o orçamento mais flexível, diminuindo a importância relativa das despesas obrigatórias e eliminando ou reduzindo as vinculações, é bem conhecida. Já havia entrado nas discussões entre Brasil e FMI nos anos 90, como item dos programas de ajuste. O Brasil nunca avançou nessa direção.

O aumento das projeções de receita pelos congressistas - para acomodar os gastos de seu interesse - é outro inconveniente apontado pela equipe do FMI. A sugestão é atribuir a uma entidade independente a revisão das projeções, quando for o caso. Em contrapartida, os autores do estudo criticam o poder presidencial, estabelecido pela LRF, de cortar despesas por decreto. Num mundo ideal essa crítica é provavelmente bem fundada. No sistema político brasileiro, essa faculdade é um raro instrumento de austeridade. O relatório recomenda também outras reformas, como a adoção de um foco mais estratégico e de um esquema de programação de médio prazo.

Não há, no estudo, referência à criatividade contábil, embora o pessoal do FMI conheça o assunto e os consequentes problemas de credibilidade. As questões institucionais são discutidas com o pressuposto de respeito às regras.

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