O novelo fiscal – onde está o fio da meada?

No alvorecer de 2015 o Brasil vivia um momento de renovadas esperanças, alimentado pelas medidas anunciadas pelo governo para corrigir os desequilíbrios nas contas públicas. Mas o sucessivo fracasso na obtenção do acordo necessário para aprová-las fez com que o ano terminasse marcado por um grande desalento. Reafirmação de compromisso com a responsabilidade fiscal e insistência em mudanças pontuais não serão suficientes para mudar o ânimo da população e o humor dos investidores. Será preciso bem mais do que isso.

Fernando Rezende8, O Estado de S.Paulo

15 Março 2016 | 04h00

Será preciso buscar o fio da meada para desembaraçar o novelo fiscal. Um novelo composto por vários fios de cores, tamanhos e espessuras diferentes, que se foram embaralhando ao longo dos anos, formando um rolo de grandes dimensões que tem resistido a todas as tentativas de desembaraçá-lo. A imagem desse novelo é o nosso Orçamento. Nele se entrelaçam os fios que identificam os distintos itens da despesa, as várias fontes de financiamento, as diversas espécies de transferência e as principais modalidades de relacionamento político. Toda vez que tentam puxar uma das pontas aparentes desse novelo, o resultado é aumentar ainda mais a dificuldade para desenrolá-lo.

Onde está o fio da meada? Na decisão adotada em 1988 (artigo 195 da Constituição) de instituir a dualidade de regimes tributários, que visava a garantir recursos para financiar a universalização do acesso da população à previdência, à saúde e assistência social, até então preferencialmente concedido aos trabalhadores formalmente empregados. A intenção tinha méritos, mas a solidariedade no financiamento da seguridade social foi logo abandonada, em prejuízo da saúde, que nunca contou com os 30% da receita das contribuições sociais, conforme previa o texto constitucional.

Ao ser progressivamente expulsa do regime de financiamento da seguridade social, a saúde buscou várias alternativas, sem que nenhuma delas tivesse gerado resultados satisfatórios. Com a nova regra recentemente adotada, que estabeleceu os porcentuais mínimos da receita corrente líquida do governo federal a serem aplicados no setor, o gasto obrigatório em saúde poderá ser reduzido neste ano e continuar caindo em 2017. O curioso, ao longo de toda essa sequência de fracassos na tentativa de garantir maiores recursos para a saúde, é o fato de os representantes do setor continuarem ignorando as origens do problema.

Ademais, cabe destacar que a dualidade de regimes tributários também afetou a educação, tanto pelo encolhimento da base das vinculações ao setor quanto pela redução das transferências constitucionais a Estados e municípios. Além de aí residir uma das principais explicações para a ampliação dos desequilíbrios estruturais das contas públicas, a má qualidade do regime tributário e o crescimento dos desequilíbrios federativos.

A esta altura, está mais do que claro que a justificativa para sustentar um regime próprio de financiamento para a seguridade social não só já não existe, como a situação se apresenta agora de forma invertida. À época argumentava-se que os recursos da Previdência eram desviados para finalidades econômicas e retiravam dinheiro da saúde e de outros gastos de interesse social. No novo regime, é a expansão dos recursos capturados pela previdência e a assistência que vem comprometendo o financiamento da saúde e de outros direitos sociais.

A correção dos problemas causados pela dualidade de regimes tributários não implica retirar nenhuma garantia de financiamento dos direitos sociais, como poderia ser aventado. De um lado, porque a conta dos benefícios previdenciários e dos programas de transferência de renda instituídos por lei resulta de direitos individuais e tem de ser paga independentemente da natureza das receitas que serão utilizadas para esse fim. De outro, porque não altera as vinculações que estabelecem as garantias de recursos para a saúde e a educação. Se é assim, qual é a vantagem da mudança?

A vantagem reside no fato de que a revisão do disposto no artigo 195 da Constituição vai explicitar o déficit da Previdência e criar condições para que a sociedade discuta qual é o tamanho do déficit que permite atender às necessidades de financiamento da saúde, da assistência e da educação, bem como de outros direitos sociais que foram expulsos do Orçamento. Quanto maior for a parcela da receita corrente líquida necessária para cobrir o déficit da Previdência, menor será a disponibilidade para o financiamento das demais prioridades sociais.

De outra parte, ela propicia uma revisão do processo orçamentário que tenha como propósito aumentar a eficiência e a eficácia das próprias vinculações constitucionais De acordo com as regras vigentes, a verificação do cumprimento das vinculações se dá com base no empenho das despesas previstas no Orçamento anual, o que contribui para o acúmulo de restos a pagar de educação e saúde, que não podem ser cancelados. Assim, a cada ano aumenta a obrigação de realizar despesas previstas há cinco anos, reduzindo o espaço para executar as despesas previstas no Orçamento do ano corrente, contribuindo para a ineficiência do gasto e para reduzir a eficácia das vinculações.

Ao puxar o fio da meada, o País estaria dando um passo fundamental para recompor o equilíbrio no financiamento das prioridades sociais e melhorar a eficiência e a eficácia das garantias constitucionais, bem como para avançar no rumo das reformas essenciais ao desenvolvimento do Brasil. À medida que esse fio vai sendo puxado, surgem as pontas que escondiam os outros fios que ao serem puxados permitirão reforçar o compromisso com a responsabilidade fiscal, avançar na remoção dos entraves tributários à competitividade da economia, e promover a correção dos desequilíbrios federativos.

*Fernando Rezende é economista, professor da Escola Brasileira de Administração Pública e de empresas da FGV. Foi presidente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

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