Poder e legalidade no Mercosul

Muita água passou por sob as pontes dos rios da Bacia do Prata desde que o Tratado de Assunção foi firmado, em março de 1991. Naquele tempo, o Muro de Berlim já caíra, a URSS ainda não, mas havia uma clara percepção de que o consenso liberal chegara para ficar. Entrementes, a Rodada Uruguai do Gatt continuava empacada e as soluções regionais pareciam ser a melhor alternativa.

José Augusto Fontoura Costa,

11 Julho 2012 | 03h06

Buscou-se com o Mercosul, em consonância com as percepções da época, estabelecer um sistema de integração regional com liberalização comercial mais acelerada. Vale lembrar os presidentes que assinaram o documento: Menem, Collor, Lacalle e Rodríguez, os quais, talvez à exceção do paraguaio, incorporavam o credo neoliberal ao discurso político.

Assim, um sistema institucional enxuto era o adequado para facilitar uma contínua queda de barreiras - tarifárias e de outras naturezas - associada à redução da influência estatal, ajustada aos interesses do Cone Sul, mediante a harmonização macroeconômica.

Mesmo que muitos tentem explicar as reduzidas proporções do aparato institucional mercosulino pela falta de compromisso ou pelo temor da perda da soberania, é fato que o desenho adotado é perfeitamente adequado às finalidades originalmente pensadas. Em outras palavras, para que arcar com os custos de tribunais, comissões, parlamentos e fundos, se o ideal é que o mundo vá por si mesmo?

Além de uma estrutura econômica, adotou-se o consenso como mecanismo predominante de tomada de decisões. Os principais órgãos do Mercosul, presentes todos os membros, aprovam as propostas apresentadas, a menos que algum dos países se oponha. Quem cala, portanto, consente. Isso é bem diferente da exigência de unanimidade, um meio clássico e formal que exige a totalidade dos votos positivos, identificados e expressos, para a adoção de uma decisão.

Muito se criticou a opção pela regra do consenso, pois os fascinados pela Europa insistiam em que decisões por maioria eram uma condição necessária do sucesso. No entanto, as formas escolhidas mostram-se as mais adequadas para um grupo de apenas quatro membros, economicamente muito assimétrico e que apenas queria menos barreiras e regras. Assim, o consenso tornou-se o critério mais comum no Mercosul. Foi uma boa escolha, já que a crescente autonomia da esfera econômica em relação à política, que se buscava e esperava a partir do ideário dominante dos governos da época, é um par perfeito dos mecanismos ágeis e menos formais de decisão.

Nem tudo, porém, está submetido ao consenso. Às vezes se exige menos, outras mais. Esse aspecto, aparentemente técnico, está na base da discussão da juridicidade da recente incorporação da Venezuela ao Mercosul.

O Protocolo de Ushuaia, que reforça e regula o compromisso de manutenção da democracia nos quatro países, introduziu um mecanismo de consenso menos um. Desse modo, o país que venha a afastar-se do governo pelo povo pode ser suspenso e sofrer medidas restritivas por decisão dos três outros membros, sem sua participação. É uma regra necessária para lidar com situações excepcionais e gerar, de maneira imediata e vigorosa, pressões políticas e econômicas institucionalizadas. O Protocolo de Montevidéu de 2011, com maior cobertura material e geográfica, também prevê a suspensão do membro e medidas punitivas.

Por outro lado, algumas questões não são submetidas ao consenso. É o caso do ingresso de novos membros, a chamada adesão, que depende da aprovação unânime. Por se tratar de elemento essencial e constitutivo da própria organização internacional, é regida por normas mais rigorosas.

Nem mesmo o Conselho, órgão de condução política, tem competência expressa para autorizar a adesão: isso cabe a todos os membros, que devem expressar sua vontade mediante votos positivos e formais. O afastamento temporário do Paraguai não lhe retira a condição de membro nem permite nenhuma forma de adesão que prescinda da expressão positiva de sua vontade.

Da maneira como foi feita, a adesão da Venezuela - já aprovada no Brasil há muito e desejável sob vários pontos de vista - ocorreu fora da regularidade jurídica do Mercosul. É difícil afirmar que tal atitude promova a democracia.

Politicamente, fica o sabor amargo do oportunismo e do desrespeito à vontade dos paraguaios. Não há urgência alguma, nada que paralise, política ou economicamente, a região. Por que enfiar essa decisão pela goela do Parlamento do Paraguai? Não é melhor esperar um momento mais sereno e manter a regularidade institucional?

O panorama da região mudou muito nos últimos 20 anos. O consenso liberal ruiu e governos de esquerda passaram a ser a grande maioria na América do Sul. É compreensível, também, que a simpatia e o compartilhamento de visões de mundo e projetos sejam importantes lubrificantes da relação entre os países. Nesse contexto, o apoio a Lugo faz sentido.

Há, porém, uma ordem jurídico-institucional a ser respeitada e a mistura das convicções pessoais e partidárias com as relações entre Estados pode ser deletéria. Vista a distância, a intempestiva adesão venezuelana destoa do tradicional discurso que prima pela defesa da legalidade contra os mais fortes.

Pode ser que o Paraguai se dobre, se encolha em face de sua própria impotência e aceite, por ocasião do término de sua suspensão, o fato consumado. Não se pode esperar que reaja agora, desligando parte do Brasil da tomada ou punindo indefesos "brasiguaios". O que fica para a História é o exercício nu e cru do poder dos grandes contra o pequeno, tudo aquilo contra o que os países em desenvolvimento se vêm empenhando há muito.

Ainda é possível retroceder, interpretar a própria decisão açodada como uma declaração programática e deixar intacta a possibilidade de o Paraguai expressar sua vontade soberana. Infelizmente, isso parece ser água passada.

* PROFESSOR DO DEPARTAMENTO DE DIREITO INTERNACIONAL DA FACULDADE DE DIREITO DA USP E PROFESSOR DA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SANTOS

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