Ainda que as propostas e programas do governo sejam os mais adequados aos interesses do País e que seus executores sejam os mais honestos e competentes, condições estruturais fizeram com que o efeito prático dessa combinação política e administrativamente ideal tenda a ser limitado. O regime fiscal criado pela Constituição de 1988 e consolidado pela legislação ordinária dos últimos 30 anos engessou de tal modo o Orçamento da União que muito pouco dos recursos totais sobra para ser aplicado em programas e projetos novos. Quase tudo que é colocado no cofre do Tesouro Nacional já chega com destinação determinada. Essa fatia de dinheiro que os técnicos chamam de “carimbado”, pela obrigatoriedade de sua destinação, já era grande no início do século e vem crescendo de maneira contínua. Se esse processo não for contido, investimentos novos em áreas essenciais para o crescimento e modernização da economia e para o bem-estar da população poderão ser comprometidos.
De acordo com estudo que acaba de ser divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (Relatório Fiscal do Tesouro Nacional 2017), o nível de engessamento do Orçamento da União, isto é, da parcela de recursos cuja destinação está previamente determinada, chegou a 93,7% do total de despesas no ano passado. Esse montante equivaleu a 18,3% do Produto Interno Bruto (PIB) estimado para 2017. Em 2001, essa fatia já era bem significativa, pois correspondia a 85,6% das despesas orçamentárias, e, como mostra o relatório do Tesouro, alcançou um nível tão alto que ameaça inviabilizar iniciativas do governo que impliquem gastos fora daqueles previamente determinados.
É, de fato, cada vez menor a margem orçamentária para a cobertura de despesas não obrigatórias, chamadas de despesas discricionárias. Essa margem se estreita mais quando se levam em conta os restos a pagar inscritos e não cancelados, que correspondem a despesas empenhadas, mas não pagas no mesmo exercício e que, por isso, oneram orçamentos de exercícios seguintes. Considerados os restos a pagar, a parcela engessada do Orçamento de 2017 chegou a 97,6%.
Houve no ano passado tentativa de elaboração e aprovação de um conjunto de medidas destinadas a reduzir o excesso de rigidez e de vinculação dos recursos orçamentários, mas o tema nem sempre é bem visto entre os parlamentares. Reduzir o nível de engessamento do Orçamento da União implica, por exemplo, reduzir ou extinguir a obrigatoriedade da destinação de determinada parcela dos recursos orçamentários para esta ou aquela finalidade, como educação, saúde ou programas de assistência social.
Como descreve o estudo do Tesouro, o processo é longo: “Desde a Constituição Federal de 1988, o orçamento público brasileiro vem sofrendo processo intenso de engessamento, resultante da propagação de despesas obrigatórias e de transferências constitucionais e legais, de regras de indexação de despesas, de obrigatoriedade de aplicação mínima de recursos em alguns setores e de criação de receitas vinculadas a determinados gastos, o que limita a capacidade do Estado de realizar políticas públicas e de realocação de recursos para o cumprimento de metas fiscais”.
O Tesouro criou uma escala para estabelecer o grau de dureza do engessamento orçamentário. No nível 5, o mais resistente, estão benefícios previdenciários e assistenciais, folha de pessoal, abono e seguro-desemprego e emendas parlamentares obrigatórias. No ano passado, esses gastos representaram 80,5% do Orçamento. Despesas de custeio de saúde e educação, para as quais a legislação destina uma fatia fixa das receitas líquidas, estão classificadas no nível 4, e responderam por 9,8% das despesas no ano passado. O nível 1, das despesas de livre decisão do governo, se limitou a 2,4% do total.
“Para pagar gastos obrigatórios, teremos de cortar investimentos, programas sociais e políticas importantes, como ciência e tecnologia”, observou o economista Marcos Lisboa, que foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda.