Técnica, política e democracia

Quando o assunto é a elaboração de leis, a relação entre técnica e política é bastante complexa - às vezes, tumultuada. A chave para acomodá-las é a democracia. Técnica e política são servas da democracia, mas servem a ela de modos diferentes.

Fábio Ulhoa Coelho, O Estado de S.Paulo

12 Setembro 2011 | 00h00

As decisões políticas no processo de elaboração de leis refletem a vontade popular. Os deputados e senadores são detentores de mandato parlamentar e, assim, representam a Nação. Por valiosa que seja a contribuição do mais competente dos juristas, ela simplesmente não se pode sobrepor nunca à decisão política. Falta ao técnico a legitimidade que as eleições democráticas conferem aos parlamentares. Normas básicas da democracia seriam desrespeitadas se a técnica tolhesse a política.

A relação entre esses dois aspectos da elaboração de leis, porém, esconde mais uma sutil complexidade. Se a decisão política não se revestir da adequada formulação técnica, corre-se o sério risco de uma inversão antidemocrática. Explico. Quem aplica as leis são os técnicos - advogados, juízes, promotores de Justiça, etc. Depois de concluído o processo legislativo e editada a lei, se a decisão política for desprovida de amparo técnico, ela poderá ser neutralizada por argumentos técnicos, capazes de obstar a solução intentada e aprovada no âmbito do Poder Legislativo.

O tema do entrosamento entre técnica e política veio à tona recentemente, em razão de diversos projetos de elevada tecnicalidade em discussão na Câmara dos Deputados. Na definição do presidente e do relator da Comissão Especial do Código de Processo Civil, por exemplo, houve quem entendesse que essas funções deveriam ser reservadas necessariamente a deputados com formação jurídica. Discordo desse entendimento. Ainda que possa, evidentemente, ser mais proveitosa ao célere andamento do processo legislativo a atribuição da relatoria a deputado familiarizado com o tema em discussão, não haveria nenhum desrespeito às regras da democracia se o presidente e o relator do Código de Processo Civil não fossem processualistas. Ao contrário.

Na verdade, é hora de se entrosarem técnica e política na elaboração das leis, de modo compatível com a complexidade que a relação, hoje, encerra. Tradicionalmente, nas leis de maior tecnicalidade (nas quais se inserem os códigos), tem-se nomeado uma comissão de juristas encarregada da redação do anteprojeto. Em seguida o trabalho da comissão é convertido em projeto pela Presidência da República ou por parlamentar. Tem início, então, o processo legislativo. Foi esse o modelo, por exemplo, adotado nos casos do Código de Defesa do Consumidor (1990) e do Código Civil (2002).

Mas essa fórmula tradicional talvez não seja a mais apropriada hoje em dia, por pressupor a rígida separação entre o "momento técnico" e o "momento político" da elaboração da lei. São momentos, a rigor, que não devem ser separados. A técnica deve acompanhar a discussão política, subsidiando-a e dando-lhe a devida forma, até a conclusão do processo legislativo.

A fórmula tradicional de entrosamento entre técnica e política pode e deve ser aperfeiçoada, para atender à dinâmica própria das decisões parlamentares dos nossos tempos. E isso está sendo objeto da devida atenção no âmbito da Câmara dos Deputados, em que se discute a formação de comissões de juristas para assessorarem os trabalhos das comissões de deputados quando estiverem em pauta projetos caracterizados pela elevada tecnicalidade.

Não haverá, nesta nova fórmula de entrosamento técnica/política, aquela separação entre o momento de uma e o de outra. Caminhando juntas, em paralelo, manterão diálogo essencial à democracia, assegurando que as decisões políticas se expressem pela adequada formulação técnica e, afinal, se tornem viáveis.

As comissões de juristas não substituem o trabalho da Consultoria da Câmara dos Deputados. Nesse órgão trabalham profissionais do Direito especializados no processo legislativo e nos diversos ramos do universo jurídico, competentes funcionários públicos concursados que assessoram os deputados na elaboração de projetos e emendas. As funções da comissão e da Consultoria são diferentes.

A comissão de juristas tem funcionamento temporário, deixando de existir tão logo concluído o processo legislativo. Já a Consultoria é órgão da estrutura permanente da Câmara. Enquanto o principal instrumento da comissão de juristas para cumprir a sua finalidade, neste novo modelo, é a apresentação de sugestões de emendas ao relator, a Consultoria atende todos os deputados federais, redigindo a própria emenda que os parlamentares subscreverão. Exercem, como se vê, tarefas complementares.

Há, ademais, uma função que apenas a comissão de juristas pode desempenhar. Falo da construção de consensos entre destacados e respeitados especialistas da correspondente área jurídica acerca da formulação técnica mais apropriada aos objetivos da norma em discussão. Esse consenso é fundamental para garantir que, depois de aprovada a lei, ela seja aplicada de modo a reproduzir com fidelidade a decisão política. É ingrediente, assim, de suma importância, na complexa sociedade dos nossos tempos, para a efetividade da democracia.

Em especial nos processos de elaboração legislativa cujas particularidades não proporcionam, antes da apresentação do projeto de lei, plenas condições para a efetiva construção de consenso entre os especialistas, a comissão de juristas, acompanhando a de deputados, é indispensável. Cabe a ela fazer a revisão crítica da propositura, contribuindo para o seu aperfeiçoamento. Nos projetos nascidos de contribuição individual e naqueles em que, por qualquer razão, se disseminaram dúvidas, procedentes ou não, entre os profissionais do Direito, acerca da real oportunidade de efetiva contribuição de todos os especialistas da área, a nova fórmula de entrosar técnica e política revela-se a solução adequada.

JURISTA, É PROFESSOR DA PUC-SP

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