Recentemente foi protocolada no Senado uma proposta de emenda à Constituição (PEC 36/2016), do senador Ricardo Ferraço (PSDB-ES), que estabelece cláusula de barreira para partidos políticos. Certamente seria bem-vinda uma medida que busque limitar a proliferação de legendas e conter a fragmentação partidária. O atual quadro dos partidos acarreta graves problemas de representação e funcionalidade.
A PEC 36/2016, no entanto, é tímida e incorre no mesmo equívoco da cláusula de barreira incluída na Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096/95), que o Supremo Tribunal Federal (STF) já reconheceu ser inconstitucional.
Habitual em vários países, a cláusula de barreira – também conhecida como cláusula de desempenho – condiciona o funcionamento de um partido político à obtenção de um porcentual mínimo dos votos válidos. Quando um partido não alcança esse limite mínimo, desconsideram-se os votos concedidos a seus candidatos. Nesse sistema, não basta que um candidato tenha individualmente votos para ser eleito. É preciso também que seu partido supere a cláusula de barreira.
No Brasil, no entanto, tem-se tentado adotar uma cláusula de barreira sui generis, que afete apenas os partidos. Sem atingir o porcentual mínimo de votos, a legenda perderia o direito ao pleno funcionamento parlamentar – por exemplo, não contaria com recursos do Fundo Partidário nem teria acesso ao tempo de televisão –, mas seus candidatos poderiam ser eleitos e exercer os mandatos.
Por unanimidade, o STF considerou ser inconstitucional esse tipo de cláusula, já que ela cria duas categorias de parlamentares – os com partido e os sem partido –, com diferentes poderes de atuação no Congresso. Agora, a PEC 36/2016 tenta superar essa dificuldade com a inclusão de um inciso que assegura “aos eleitos por partidos que não alcançaram o funcionamento parlamentar o direito de participar de todos os atos inerentes ao exercício do mandato”.
Essa simples formulação de igualdade não altera, porém, a situação fática de desigualdade. A vinculação a partidos que atingiram a cláusula de barreira proporcionará determinados direitos aos quais os parlamentares sem partido não terão acesso.
A medida proposta pela PEC 36/2016 desrespeita um dado básico de nosso sistema político – a representação política deve ser feita sempre por intermédio dos partidos. Não pode haver parlamentares sem partido. Basta ver que a Constituição Federal define como uma das condições da elegibilidade a filiação partidária. No País, não são admitidas candidaturas independentes.
Para adequar a cláusula de barreira ao sistema político brasileiro, mais do que introduzir medidas paliativas – como, por exemplo, estabelecer uma cláusula com porcentuais crescentes (2% em 2018 e 3% em 2022, como propõe a PEC 36/2016) –, basta aplicá-la integralmente aos partidos e aos candidatos. Caso a legenda não tenha alcançado o porcentual da cláusula, seus candidatos não se elegem.
Uma regra com esse teor é plenamente constitucional. Ela contribuirá para reforçar uma dimensão fundamental do nosso sistema político – os partidos como elementos necessários da representação política. Na campanha eleitoral, cada candidato precisará trabalhar não apenas por sua candidatura, mas também por seu partido.
Uma cláusula de barreira assim estabelecida também não fere a representação política das minorias, como às vezes equivocadamente se diz. Da mesma forma como já ocorre agora, a viabilidade política dessas causas exigirá articulação com outras causas ideologicamente próximas. A necessidade de dialogar e estabelecer parcerias com outros grupos – isto é, atuar politicamente com pessoas que não têm exatamente as mesmas ideias que as suas – não é uma imposição da cláusula de barreira, mas da própria política.
É urgente a reforma política. Mais um motivo para que seja bem feita.