2021, o pior Orçamento da História

Pelo menos pode-se esperar a preservação do teto de gastos, a âncora fiscal do País

Maílson da Nóbrega, O Estado de S.Paulo

30 de abril de 2021 | 03h00

OOrçamento da União para 2021, uma mixórdia, é o pior da era republicana. É inconcebível que isso tenha acontecido com a peça legislativa mais importante depois da Constituição. A Lei Orçamentária Anual é, ademais, a principal da área econômica, pois define as prioridades do País e a destinação dos recursos públicos.

O Orçamento esteve na origem da Carta Magna inglesa (1215), a primeira das grandes mudanças institucionais que legaram a democracia ocidental. A Revolução Gloriosa inglesa (1688) atribuiu ao Parlamento a supremacia do poder e a aprovação anual do orçamento. Questões orçamentárias compuseram as fontes e as transformações das Revoluções Americana (1776) e Francesa (1789).

No Brasil somos herdeiros de outras tradições, as do mundo ibérico colonial, em que as finanças do rei se confundiam com as do Estado. Talvez por isso o Orçamento não seja levado a sério. Até 1937 o Congresso o usava para dar nome a ruas e promover funcionários. Daí o dispositivo acaciano introduzido pela Constituição de 1937 e mantido desde então: o Orçamento só cuida da receita e da despesa.

Nos últimos 20 anos, segundo levantamento da Instituição Fiscal Independente do Senado (IFI), várias vezes o Orçamento foi aprovado meses depois do início do exercício fiscal. Quase virou regra. De fato, durante esses 20 anos, em apenas dois a lei foi publicada antes do término do ano anterior.

Durante a Constituição de 1946, o Orçamento era desfigurado por excesso de emendas. No outro extremo, o regime militar proibiu-as. A Constituição de 1988 restabeleceu essa necessária atribuição do Congresso, mas condicionada ao cancelamento de dotações de mesmo valor ou por “erros e omissões”.

Erros e omissões seriam, óbvio, erros materiais, mas no primeiro Orçamento da democracia, o de 1989, o relator interpretou que abrangiam engano na estimativa da receita. Ao projetar artificialmente uma arrecadação maior, ele abriu espaço para emendas. A maroteira, inconstitucional, foi consagrada mediante sua inscrição como norma do Congresso.

O teto de gastos tornou a manobra inviável, pois a despesa passou a ter um limite. Mesmo que se reestime a receita, as emendas não podem aumentar. Depois de dois exercícios o Congresso achou a saída: criar o espaço para emendas pela redução de gastos obrigatórios como as aposentadorias. Flexibilizou-se o que é fixo por natureza.

Uma justificativa para a barbaridade teria sido estudo do Ministério da Economia sugerindo que o auxílio-doença fosse pago pelas empresas, que descontariam o seu valor no pagamento de tributos. Seria violado um princípio básico do processo orçamentário, pelo qual o Orçamento deve conter todas as despesas e receitas do governo. Prejudicaria a transparência e propiciaria fraudes.

O Congresso fez uma festa com as emendas: somaram inacreditáveis R$ 49 bilhões. Tudo com o aval do Ministério da Economia, segundo o relator, senador Márcio Bittar. Depois dos vetos, esse valor foi reduzido para R$ 35,6 bilhões, correspondente a 47% dos gastos discricionários, ou seja, os não obrigatórios. Para comparar, em 2008 atingiram 19,6%. Veremos mais ginásios de esportes, ambulâncias, tratores e postos de saúde Brasil afora, em detrimento da melhoria da infraestrutura nacional, da ciência e tecnologia, do apoio ao agronegócio e, pasmem, do censo demográfico.

O governo teria participado da negociação de uma pedalada fiscal. A meta do resultado primário de 2021 vai excluir as despesas com saúde, o programa de preservação de empregos (BEm) e o crédito para pequenas e médias empresas (Pronampe). O certo teria sido rever a meta, e não renovar essa estratégia petista. Tais despesas serão financiadas com créditos extraordinários, o que as exclui do teto de gastos. Para tornar viável a manobra, alterou-se a Lei de Diretrizes Fiscais aprovada em 2019, permitindo que essas despesas não precisem ser compensadas com cortes equivalentes em outras áreas.

Ainda mais esquisito foi incluir na Constituição os R$ 44 bilhões de recursos para financiar o auxílio emergencial. Uma dotação orçamentária virou mandamento constitucional, o que deve ser caso único no mundo. Se a pandemia não for controlada, será necessário estender o auxílio, provavelmente por crédito extraordinário. No mesmo exercício, um programa oficial será baseado em emenda constitucional e em decreto presidencial.

O valor das despesas discricionárias, R$ 74 bilhões, tende a ser insuficiente para manter o funcionamento das atividades administrativas do governo. Haverá o risco de shutdown, pois dificilmente o governo concordaria com a ruptura do teto, ainda que para ampliar dotações e desse modo evitar a paralisia da administração. Nas atuais circunstâncias, seria uma catástrofe, o que tornaria inviável a reeleição de Bolsonaro.

Depois de tudo isso, pelo menos se pode esperar a preservação do teto de gastos, que constitui a âncora fiscal do País. Parece que estamos livres do pior.


ECONOMISTA, SÓCIO DA TENDÊNCIAS CONSULTORIA, FOI MINISTRO DA FAZENDA

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