A afronésia do federalismo fiscal ambiental

Política climática ainda carece de um arranjo de coordenação federativa e incentivos para racionalizar o uso de recursos públicos escassos.

Karina S. S. Bugarin e Natalie Unterstell, O Estado de S.Paulo

09 de junho de 2022 | 03h00

A política fiscal, quando o assunto é meio ambiente, é como um espelho estilhaçado: recursos espalhados tal qual caquinhos entre entes e territórios. Ninguém lembra que formam parte de um conjunto mais amplo de investimentos, que deveriam fazer jus ao dinheiro do contribuinte, mas não fazem, pois entregam retorno de baixa qualidade.

O Brasil tem experimentado um aumento de “choques localizados” em razão de desastres, como visto na sequência de eventos extremos que atingiu a Bahia, Minas Gerais, a Serra Fluminense, Paraty e, mais recentemente, Pernambuco. Há recursos para emergência, mas regiões e cidades penam para se recuperar após as catástrofes, sem necessariamente ganhar capacidade para enfrentar novos extremos climáticos.

Em paralelo, o risco do desmatamento se tornou sistêmico nestes últimos anos, ameaçando a balança comercial e de investimentos. Governadores buscam convencer parceiros externos de que há esperança de este quadro mudar, mas nem as autoridades federais nem as municipais estão alinhadas para isso.

Ainda assim, há uma narrativa positiva disseminada pelas elites intelectuais de que o País poderá se tornar uma “potência verde” e liderar a transição para baixo carbono, já que possui ativos críticos para a nova economia, como florestas, água e outros. O potencial existe, mas a história carrega pensamento mágico.

É certo que o Brasil precisa dar saltos na agenda climática e ambiental, para se colocar à altura de sua potência. Mas não se trata de grandes esforços tecnológicos ou de cunho transcendental. Em bom português, é preciso começar “fazendo o feijão com arroz” bem-feito, em matéria de políticas públicas estruturantes que atravessem a Federação.

O primeiro salto é o orçamento: quanto estamos dispostos a investir de recursos públicos? Em 2019, o orçamento sustentável do Brasil representou 0,05% dos gastos do País, e o recomendado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é de, no mínimo, 2%. Do investido, 0,002% do orçamento foi reservado para mudança do clima, 0,02% para energias renováveis e 0,03% para desastres.

Mas a ação efetiva não está limitada apenas pelo orçamento. Por isso, o segundo salto necessário é do pacto federativo climático. No caso das chuvas recentes que atingiram diversas localidades brasileiras desde dezembro de 2021, alegar que não houve tempo para preparo, que não tínhamos ferramentas para mitigar os riscos associados ao crescimento da população em áreas de alto risco, é, no melhor dos casos, uma escolha de cegueira.

Mesmo com a existência de uma Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) e de um fundo nacional (Fundo Clima), o principal mecanismo de financiamento climático utilizado pelos entes subnacionais é a declaração de estado de emergência ou calamidade pública. Essa é uma forma inadequada, ineficiente e inefetiva de lidar com impactos de eventos climáticos extremos e não contribui para ampliar a resiliência das comunidades e gerar uma real adaptação às novas condições climáticas.

Como evidência anedótica, em 2020 o Ministério do Meio Ambiente teve 22 convênios de transferência voluntária assinados, tratando de 14 temas diferentes. Já o Ministério do Desenvolvimento Regional tem duas ações orçamentárias para prevenção de desastres. Nenhuma transferência está atrelada à estratégia de adaptação climática do PNMC e existem barreiras processuais significantes para conseguir o repasse.

Precisamos de uma estratégia clara, refletida nos instrumentos normativos. É preciso fortalecer o modelo de federalismo cooperativo, que considere as particularidades locais e facilite a recepção de recursos federais pelos entes subnacionais, principalmente aqueles que têm limitada capacidade arrecadatória.

O desmatamento na Amazônia – outra situação de emergência ambiental – alcançou um pico em 2021, e isso tampouco resultou de eventos imprevisíveis. Houve, novamente, uma escolha de nada fazer. Também neste caso, a falta de liderança da União e a descoordenação entre os entes da Federação geram efeitos práticos negativos. O arranjo atual contribui para que os agentes políticos locais priorizem a arrecadação de impostos no curto prazo, mesmo que associados a atividades ilegais. A lógica é de um sistema de incentivos perversos.

A pressão sobre os gastos dos governos só deve aumentar em razão dos impactos crescentes da mudança climática, e a pressão por coibir o desmatamento limitará o acesso a financiamento externo. Sem um redesenho da coordenação e reforço na articulação dos entes federativos, não há chances de adaptar a política pública brasileira à nova realidade climática. Enquanto áreas como educação e saúde contam com sistemas de políticas públicas, a política climática ainda carece de um arranjo de coordenação federativa e incentivos para racionalizar o uso de recursos públicos escassos.

É preciso recordar, portanto, que os estilhaços fazem parte de um todo. E explicitarmos políticas públicas por inteiro, para evitar catástrofes e elevar o Brasil à sua verdadeira potência.

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SÃO, RESPECTIVAMENTE, ECONOMISTA, PESQUISADORA DO LABPUB/USP, NEREUS/USP E EPRG; E PRESIDENTE DO INSTITUTO TALANOA E MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELA UNIVERSIDADE HARVARD

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