Aprendendo com a transformação do BNDES

Debate sobre papel do banco trouxe lições de como avaliar políticas e criar um valor público

Sérgio Lazzarini, Victor Pina e Fabio Giambiagi*, O Estado de S.Paulo

15 de fevereiro de 2020 | 03h00

No final da década passada, a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) passou a ser muito questionada por parcelas relevantes da opinião pública, da academia, do Congresso Nacional e da sociedade em geral. Como fruto, em parte, dessas críticas, nos anos recentes o BNDES passou por importante processo de transformação.

Qualquer que seja o julgamento sobre como o banco de fomento atuou no passado, a lupa colocada sobre a atuação do BNDES veio para ficar, com grande número de estudos realizados e discutidos ao longo dos anos. O redirecionamento das estratégias do BNDES é um exemplo de como ajustar políticas públicas à luz das evidências disponíveis.

Do ponto de vista do volume de desembolsos, o BNDES é hoje muito mais focalizado. Utilizando o deflator do produto interno bruto (PIB) e um pressuposto de inflação média de 3,5% no ano passado, essa variável, na média de 2009-2014, alcançou R$ 253 bilhões por ano, a preços de 2019. Já em 2019, estima-se que os desembolsos terão sido em torno de R$ 55 bilhões, o que significa que atualmente o BNDES é apenas pouco mais de um quinto do que era no auge da sua expansão.

Consistentemente com isso, o banco, seguindo a orientação das autoridades, também tem atuado para reverter o endividamento público que sustentou a sua expansão. Dos mais de R$ 440 bilhões recebidos por empréstimos entre 2008 e 2014, o BNDES já retornou a maior parte do principal, restando uma dívida importante, mas inferior a R$ 200 bilhões.

O custo fiscal dos empréstimos também caiu. Com a queda da taxa básica de juros (Selic) e a com a criação da Taxa de Longo Prazo (TLP), as taxas cobradas pelo BNDES convergiram gradualmente para taxas alinhadas ao mercado, prevendo-se, pela legislação, a plena convergência, até 2023, entre a TLP e o custo médio dos títulos públicos com prazo de cinco anos.

Em outra frente, a transparência aumentou muito e o banco passou a divulgar em seu site informações detalhadas sobre seus empréstimos, em 2018 realizou audiência pública conjunta com o Tribunal de Contas da União (TCU) sobre o tema e anunciou que será a primeira empresa estatal a aderir espontaneamente à Política Nacional de Dados Abertos.

Paralelamente à agenda de transparência, o BNDES estruturou um sistema interno de monitoramento e avaliação das suas ações, com a criação de uma unidade que trata especificamente da matéria, acompanha indicadores de resultados dos projetos e programas e realiza avaliações de impacto que são, obrigatoriamente, tornadas públicas. Ao mesmo tempo, a maior abertura dos dados contribui para o aumento de estudos e avaliações independentes, realizadas pela academia e por analistas externos. É notável o volume de estudos que existem hoje avaliando as diversas linhas do BNDES e sua efetividade.

É possível dizer, sem receio de errar, que o BNDES, atualmente, apresenta um dos melhores sistemas de monitoramento e avaliação de programas dentre as empresas estatais no Brasil, destacando-se até mesmo no conjunto de bancos de desenvolvimento ao redor do mundo. Há informações que vão desde o processo de avaliação ex ante dos programas, identificando indicadores esperados e de acompanhamento de resultados, até mecanismos de avaliação ex post, permitindo computar o impacto das linhas e programas.

A análise ex post segue metodologias consolidadas de avaliação, comparando, por exemplo, o investimento e a produtividade de uma empresa beneficiada com o que teria provavelmente acontecido caso essa empresa não tivesse recebido o capital do banco. Isso é feito a partir da criação de um grupo de controle de empresas similares, mas que não receberam o mesmo tipo de apoio. Há até um algoritmo criado por técnicos do banco, denominado MARVIm, que realiza cálculos preliminares a partir da base de dados dessas empresas.

O debate sobre o papel do BNDES não foi em vão, nem para a instituição nem para a sociedade. Ele trouxe lições acerca de como avaliar políticas e promover direcionamentos desejados com vista a criar um valor público. A análise das políticas requer o envolvimento de atores internos e externos aos governos, interpretando dados, questionando propostas e propondo soluções.

Não é um único estudo ou crítica que vai alterar o direcionamento de uma política. É preciso que as organizações públicas prezem pela máxima transparência de dados, permitindo que analistas e pesquisadores independentes consigam multiplicar estudos de avaliação e o debate a respeito desses estudos. É necessário, também, desenvolver competências internas de monitoramento e avaliação, alocando especialistas dedicados a essa função e realizando convênios externos para alavancar o alcance dessa atividade.

Outros órgãos públicos deviam seguir essa linha de atuação e estimular políticas orientadas por evidências e baseadas no aprendizado contínuo.

* SÉRGIO LAZZARINI, VICTOR PINA FABIO GIAMBIAGI SÃO, RESPECTIVAMENTE, PROFESSOR TITULAR DO INSPER, CHEFE DE DEPARTAMENTO DO BNDES E ECONOMISTA-CHEFE DO BNDES

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