Incontinência legislativa

Desacreditada, pois muito manejada, a Constituição perde força normativa e deixa de funcionar como possível meio de integração social.

Marcelo de Azevedo Granato, O Estado de S.Paulo

11 de março de 2022 | 03h00

O Congresso Nacional retomou em fevereiro suas atividades, interrompidas ao fim de dezembro após a aprovação de uma série de medidas importantes. Entre elas, a chamada Proposta de Emenda Constitucional (PEC) dos Precatórios, que estabeleceu um limite para o pagamento de precatórios até 2026. Com essa PEC, o Congresso determinou um novo teto de gastos, mas só para as dívidas do governo conosco, reconhecidas por decisão final do Judiciário.

A nova regra dos precatórios foi introduzida na Constituição federal pela Emenda Constitucional n.º 114. Com ela, já são mais de cem as emendas ao texto constitucional de 1988. Um texto que já nasceu grande. Além das disposições relativas à organização do Estado, ao sistema político, aos direitos fundamentais, isto é, normas tipicamente constitucionais, a Constituição contém diversas políticas públicas (além de outras normas de interesse restrito ou, mesmo, dispensáveis).

Boa parte dessas políticas não precisaria ser tratada do texto constitucional; caberiam, sim, na legislação ordinária produzida pelos diferentes governos que se sucedessem no País, conforme a estratégia de cada um deles para assegurar os direitos e deveres previstos na Constituição.

Daí não surpreender que, num ranking de 2016, a Constituição brasileira fosse a terceira em número de palavras, entre 190 países pesquisados. Em 2018, 30,7% da Constituição era composta por políticas públicas, um número recorde; naquele mesmo ano, ela já era 44% maior do que quando foi promulgada (1988-2018: Trinta anos de constitucionalização permanente, Cláudio Couto e Rogério Arantes).

Esta maleabilidade da Constituição, de um lado, favorece sua adaptação (pacífica) à mudança dos tempos, o que faz com que seja ela a base das mudanças empreendidas pelos atores sociais. Alivia-se, assim, o risco de rupturas institucionais.

Por outro lado, a modificação contínua da Constituição pode ser prejudicial. Primeiro, porque parte das emendas feitas a ela decorre do interesse de parcela diminuta da sociedade, que busca encravar na Constituição o que lhe interessa, como incentivos tributários. A Constituição vira um instrumento de privilégio.

Outras vezes, a mudança constitucional tem motivação mais ampla, mas decorre de circunstâncias pontuais, da imprevidência do governo de turno ou mesmo de intenções que têm só verniz republicano.

Exemplo deste último caso é a pretendida revogação da PEC da Bengala. Em 2015, essa PEC possibilitou o aumento da idade de aposentadoria compulsória de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), entre outros, de 70 anos para 75 anos. Como noticiado à época, essa medida visou a impedir que Dilma Rousseff nomeasse mais ministros para o tribunal. Agora, apoiadores do governo pretendem emplacar o retorno da idade de aposentadoria compulsória aos 70 anos, assim permitindo a indicação de mais ministros do STF pelo presidente da República. Ou seja, Bolsonaro quer indicar novos ministros ao STF e quem paga é a Constituição.

No caso da PEC dos Precatórios, sobressai o fato de que o artigo 100 da Constituição, que cuida dos precatórios, já foi objeto de inúmeras emendas ao seu texto (números 20, 30, 37, 62, 94). Pararemos por aqui? Não, pois Constituições que são frequentemente alteradas serão sempre frequentemente alteradas, especialmente Constituições como a nossa, que contém um número amplo de temas e disposições – para alterá-las, é necessário alterar a Constituição. Assim, ao invés de “ser causa de estabilidade e segurança jurídica”, ela se torna “fonte de instabilidade” (conforme recente editorial do Estado).

Outro risco deste manejo contínuo do texto constitucional é a perda da sua credibilidade, ainda mais quando é refém de interesses momentâneos ou particulares. Um risco que não envolve apenas as disposições expressas no próprio texto, pois a Constituição é depositária, também, do que está além do seu texto, como a confiança na democracia e o respeito às instituições.

Toda Constituição depende, em alguma medida, da adesão da sociedade às suas normas e valores fundamentais (no nosso caso, a busca da igualdade, a segurança jurídica, a separação dos Poderes, o devido processo legal, o combate ao racismo, etc.). Seu manuseio reiterado e oportunista, no entanto, a desacredita.

Desacreditada, a Constituição perde força normativa e ainda deixa de funcionar como possível meio de integração social. Um meio peculiar e complexo, mas que favorece uma integração fundada não em identidades (religiosas, culturais, ideológicas, etc.), mas em normas e valores fundamentais compartilhados, a partir dos quais se concorda e se diverge e que não fazem distinção entre cidadãos.

A Constituição, escreveu Raymundo Faoro, “é a suprema força política do país, nas suas normas e valores, coordenadora e árbitro de todos os conflitos” (A República Inacabada). O descrédito da Constituição só aproveita a quem quer se sobrepor a ela.

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DOUTOR EM DIREITO PELA USP E PELA UNIVERSITÀDEGLI STUDI DI TORINO (ITÁLIA), INTEGRANTE DO INSTITUTO NORBERTO BOBBIO, É PROFESSOR DA FACAMP E FADI

 

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