Novos cenários, velhos desafios

Temos de evitar o erro de quebrar o termômetro quando ele aponta estado febril

FELIPE SALTO E DANIEL COURI*, O Estado de S.Paulo

01 de junho de 2019 | 03h00

Uma das tarefas mais importantes e difíceis para os economistas é traçar cenários. Infelizmente, as bolas de cristal não vêm com o diploma. Um dos papéis da Instituição Fiscal Independente do Senado Federal (IFI) é justamente oferecer subsídios técnicos à atuação parlamentar nesses assuntos. Assim se pode ter o contraponto ao Executivo e a possibilidade de construir políticas públicas em bases fiscais mais realistas.

Na IFI publicamos projeções para os indicadores econômicos e fiscais a cada seis meses, em maio e novembro. Na atualização de cenários do último dia 15 (https://bit.ly/2wpxcri) mostramos que o produto interno bruto (PIB), o resultado primário (exclui os juros da dívida) e a dívida pública terão desempenho pior do que o previsto há seis meses. Mesmo incorporando a aprovação da reforma da Previdência em tramitação, os números pioraram.

Se a reforma da Previdência for aprovada, tarefa nada trivial, não estão garantidos o ajuste automático das contas públicas e a retomada do crescimento. A reforma produz efeitos da ordem de R$ 842 bilhões em dez anos, aos quais ainda se devem somar os decorrentes de mudanças no regime dos servidores públicos, cujos números sairão em nossas próximas publicações.

O fato é que fechar a conta vai requerer mais. O problema é complexo e, como tal, não terá solução simples e única. Nossos cenários mostram que o resultado primário encerrará 2019 deficitário em R$ 139 bilhões (cumpre-se a meta para o ano) e continuará negativo até 2025. Só em 2026 as contas públicas voltariam ao azul e no mesmo ano a dívida atingiria um pico de 85,5% do PIB, passando à estabilidade e queda lenta nos anos seguintes. Esse é o cenário-base, isto é, o que julgamos mais provável.

Nos cenários de seis meses atrás, a dívida alcançava ponto de máximo menor (82,7% do PIB) e mais cedo (2023). Tudo piorou, sobretudo pelo PIB mais baixo e pelo déficit mais expressivo. O vetor central é a murcha da economia: se o País não produz, não gera receitas e o ajuste fiscal torna-se mais intrincado. Simples assim.

Eventual receita com a cessão onerosa de recursos do pré-sal à Petrobrás – presente apenas no nosso cenário otimista – pode dar algum alívio imediato às contas, mas tem pouco efeito sobre a trajetória das variáveis fiscais nos próximos anos.

Pelas nossas contas, o teto de gastos corre risco alto de ser descumprido em 2022. Até lá resta espremer ainda mais o gasto discricionário – esse que levou milhares de pessoas às ruas pela contenção no orçamento da educação. O aperto nessas despesas é feito por uma razão direta: os gastos obrigatórios crescem e empurram a fatura do cumprimento das metas fiscais para as despesas mais fáceis de cortar. São os investimentos, o custeio da máquina e outros gastos importantes em saúde, educação, ciência e tecnologia, dentre outras áreas. Mesmo com a reforma, a economia esperada com o INSS seria de R$ 76,1 bilhões em quatro anos. É um começo essencial, mas é pouco.

Acontece que há um mínimo de recursos para que o Estado se mantenha de pé. Nas nossas projeções, em 2022 esse patamar crítico não seria mais possível de ser respeitado sem o descumprimento do teto de gastos. Ultrapassando o teto, em 2022 – depois de seis anos de vigência da regra –, os gatilhos constitucionais seriam acionados.

Diferente do ajuste adotado diante da necessidade de cumprimento da meta de resultado primário, o descumprimento do teto de gastos impõe rigoroso ajuste sobre o gasto obrigatório, especialmente com pessoal. Congelados os salários e com limitações a novas contratações, a despesa com os servidores poderia cair de 4,2% do PIB em 2020 para 2,5% do PIB em 2030. Já o salário mínimo ficaria sem reajuste além da inflação, algo já contemplado nos nossos cenários.

Não custa lembrar que a regra do teto contém a possibilidade de revisão após dez anos da sua entrada em vigor (por lei complementar). Para ter claro, se o governo conseguisse manter os gatilhos em funcionamento, entre 2023 e 2026 a despesa poderia passar a crescer por outro indexador, e não apenas pela inflação passada.

Temos de evitar o erro de quebrar o termômetro quando ele aponta estado febril. Matar o mensageiro não anula o fato comunicado. Regras fiscais são boas, mas são apenas isso: frios dispositivos legais à espera do caloroso abraço da realidade. Esta última é que precisa ajustar-se.

A regra de ouro (não faça dívida se não for para investir), a Lei de Responsabilidade Fiscal, a fixação de limites para gastos com pessoal e dívida, a meta de resultado primário, o teto de gastos e tantos outros mecanismos existentes no nosso arcabouço institucional são úteis, mas não fazem o trabalho todo. Regras boas são o primeiro passo. O teto de gastos pode ser discutido e até ser alterado pelo Congresso, mas o problema fiscal seguirá vigoroso e vistoso.

O quadro é de PIB mirrado, receitas estagnadas e despesas elevadas. Para mudá-lo só há duas alternativas: aumentar tributos e cortar gastos. O teto é didático, sob esse aspecto, porque escancara a realidade. A olho nu, pode-se ver que cinco tipos de gastos representam 75% do orçamento: INSS, pessoal, aposentadorias e pensões de servidores públicos, benefícios assistenciais e seguro-desemprego. A dívida pública já cresceu quase 27 pontos porcentuais do PIB em menos de seis anos.

Os novos cenários pioraram. Os desafios seguem os mesmos. A diferença é que a complexidade para superá-los aumentou. Não é preciso bola de cristal para entender a urgência de reativar a economia, restabelecendo o mínimo de confiança necessária para moldar e aprovar mudanças mais profundas, estruturais.

* FELIPE SALTO E DANIEL COURI SÃO, RESPECTIVAMENTE, DIRETOR EXECUTIVO DA INSTITUIÇÃO FISCAL INDEPENDENTE DO SENADO FEDERAL (IFI); E CONSULTOR DO SENADO E ANALISTA DA IFI

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