O custo de governar o Brasil aumentou

Com as regras atuais, um presidente que hesite em aumentar o tamanho do Estado e lotear estataisdificilmente terá vida longa no Alvorada.

Luiz Maciel, O Estado de S.Paulo

02 de agosto de 2022 | 03h00

O Brasil vive ares de crise institucional, seja pela atitude de embate do atual presidente da República com os demais Poderes, seja pela intervenção do Judiciário em atribuições do Executivo e do Legislativo. Sem entrar em juízo de valor, temos um problema de atribuição de poderes e respeito às regras constitucionais. Contudo, acredito que tenhamos outra fonte de ruído político que eleva a incerteza e a instabilidade político-econômica: independentemente de quem seja o presidente, o custo de governar o Brasil aumentou.

No presidencialismo, o Executivo tem os instrumentos para liderar e construir uma maioria partidária com o Congresso. Com efeito, o Executivo compartilha seu poder de governar com partidos políticos (cede ministérios, nomeia cargos e divide recursos orçamentários), além de utilizar sua capacidade de interferir na agenda legislativa por meio da edição de medidas provisórias (MPs) e de seu poder de veto, com o objetivo de coordenar e incentivar os políticos a votarem de acordo com a sua agenda.

Nos últimos 20 anos, vimos uma proliferação de partidos políticos que levou a um aumento do custo de coordenação da coalizão. De maneira simples, o governo passou a ter de negociar com mais líderes partidários para conseguir governar. Neste caso, a solução foi aumentar os cargos disponíveis (isto é, elevar o tamanho do Estado, lotear estatais, aumentar os gastos públicos e atender grupos de interesse), sem a contrapartida de entregar um melhor serviço público para a população. Quando se tem dinheiro, é fácil de contemplar os “donos do Orçamento”. O bônus com o boom dos preços das commodities, na primeira década de 2000, financiou esse modo de governabilidade.

Conforme muito bem descrito por Marcos Mendes (Emendas parlamentares e controle do orçamento pelo Legislativo: uma comparação do Brasil com países da OCDE), em 2015 e 2019 foram feitas mudanças que enfraqueceram mais o Executivo. A primeira foi tornar obrigatórias as emendas parlamentares com elevação de cota mínima na Constituição. Em segundo lugar, foram criadas as emendas de relator, que deram o poder de orçamento – definição de valor e aplicação de recursos – ao relator do Orçamento, que é atualmente indicado pelo presidente do Congresso. Ou seja, o Executivo é obrigado a dar mais recursos ao Legislativo, independentemente da coalizão, e quem define para onde vão os recursos não é mais o presidente da República, mas sim o Parlamento. Neste momento, o Congresso discute, dentro do Orçamento 2023, elevar novamente o montante das emendas de relator e torná-las de execução obrigatória. Falando em bom português, se essa proposta avançar, “as emendas do Congresso” se tornarão o maior ministério de despesas discricionárias do Brasil, com mais de R$ 40 bilhões sob seu comando e imune a cortes do Executivo.

Além do aumento do custo de coalizão pelas vias orçamentárias, o Congresso e o Supremo Tribunal Federal (STF) enfraqueceram os mecanismos das medidas provisórias. Antes, era um instrumento de total controle do Executivo, que podia criar e editar MPs como quisesse, independentemente do Congresso. Se este não votasse as MPs, a pauta era trancada e o Legislativo não conseguia tocar sua agenda. Após modificações legais em 2019, o poder de veto do Congresso aumentou e o prazo de trancamento de pauta foi alongado, de forma que os parlamentares conseguem se organizar para derrubar MPs vindas do Executivo. Ademais, se uma MP não for aprovada, o governo não pode enviar uma nova sobre o mesmo tema. Nesse sentido do mecanismo de controle de pauta, o Congresso ganhou muita força.

Em resumo, o Executivo é muito mais fraco para conseguir incentivar os políticos a implementarem sua agenda de políticas de Estado, seja por meio dos mecanismos de pauta (MP e poder de veto), seja pela liberação das emendas e recursos orçamentários. Isto é, atualmente, um governo democraticamente eleito tem mais dificuldade de pôr em prática a agenda escolhida pelo povo.

Com as regras atuais, um presidente que hesite em aumentar o tamanho do Estado e lotear estatais dificilmente terá vida longa no Alvorada. O Brasil está disposto a ir para este caminho? Somente novos dispositivos legais (PECs e PLs) seriam capazes de restaurar a governabilidade, corrigindo as distorções, o que possibilitaria alcançarmos uma maior estabilidade institucional.

Em termos econômicos, se nada for feito, no mínimo as reformas necessárias sairão muito mais caras e incertas que o usual. Sem uma reforma da governabilidade, possivelmente precisaremos de mais gastos públicos e de aumento da carga tributária para financiar a bonança de poucos. E como ficarão os mais pobres nessa história? É muito provável que sofrerão queda do seu poder de compra, oriunda de mais inflação e mais impostos, além de crédito mais caro, com os juros mais altos. Do ponto de vista estrutural, isso deveria ser discutido pelos presidenciáveis como agenda para os próximos quatro anos. Como eleitor, pergunto-me até quando os interesses da Nação continuarão sendo desprezados para garantir os privilégios dos “sortudos do Orçamento”.

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É ECONOMISTA-CHEFE MACRO BRASIL DO BAHIA ASSET

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