O Orçamento moderno nasceu com a Revolução Gloriosa inglesa (1688), que transferiu a supremacia do poder para o Parlamento e o incumbiu de aprovar a peça orçamentária anual. Surgiu, então, a auditoria das contas públicas, incluindo os gastos do rei. Mais tarde, foi criado o Banco da Inglaterra (1694), que viria a gerenciar a dívida pública e a assumir as funções de banco central. Tudo isso foi considerado uma revolução fiscal por Douglass North e Barry Weingast, em célebre artigo.
O Orçamento é a principal lei econômica de um país, o que nunca foi levado muito a sério no Brasil. O Banco Central (BC) somente foi criado em 1964, depois de Argentina, Bolívia, Chile e Venezuela. O Banco do Brasil (BB) exercia funções de banco central e podia acessar ilimitadamente recursos no BC por meio da conta-movimento. Havia dois Orçamentos: o Fiscal, aprovado pelo Congresso, e o Monetário, pelo Conselho Monetário. O primeiro era equilibrado. O déficit era gerado no segundo, sem transparência, via créditos e subsídios.
Mudanças começaram a partir dos anos 1980. Foram extintos a conta-movimento (1986) e o Orçamento Monetário (1988). Créditos e subsídios foram integrados ao Orçamento Fiscal. O BC assumiu as funções de autoridade monetária. Nasceu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, para disciplinar gastos públicos e prevenir o uso populista do Orçamento.
Ainda há o que avançar. É preciso discutir a existência de orçamentos paralelos, como os do Judiciário, que realiza gastos públicos com recursos de multas judiciais. No geral, o Brasil dispõe de instituições fiscais comparáveis às de países ricos. A LRF, elogiada, foi lembrada como exemplo durante a crise fiscal da União Europeia (2009).
Esses avanços se originaram nas áreas técnicas do Executivo, onde a cultura de responsabilidade fiscal começou a enraizar-se, mas essa realidade não chegou ao Congresso. Já no primeiro Orçamento sob a Constituição de 1988, o relator interpretou mal a alínea “a”, inciso III, parágrafo 3.º, do artigo 166 da Carta Magna, que autoriza emendas parlamentares destinadas a corrigir “erros e omissões”. Considerou marotamente que havia erro na projeção das receitas e assim as reestimou, ampliando o espaço para novas emendas. A manobra virou regra nos regimentos internos do Parlamento.
Recentemente, o Congresso decidiu capturar o Orçamento para aumentar o valor das emendas parlamentares, as quais pulverizam os recursos em favor de ações paroquiais para benefício eleitoral de deputados e senadores, em detrimento do interesse coletivo. Além da execução impositiva, as emendas individuais e as de bancada abocanham 2,2% da receita líquida do Orçamento da União.
O maior retrocesso foi a criação das emendas do relator – o chamado orçamento secreto, no correto dizer do Estadão – e suas péssimas características. A alocação dos seus recursos é comandada pelos presidentes do Senado e da Câmara, à margem do Congresso. Pior, a execução é feita por esses líderes, e não pelo Tesouro Nacional, situação dificilmente encontrável em outros países. Não há transparência. Os recursos são transferidos diretamente aos Estados e municípios, sem observância de critérios técnicos, de oportunidade e conveniência, diferentemente do que ocorre com as emendas individuais e de bancada. A qualidade do Orçamento é imensamente prejudicada. O potencial de corrupção é enorme.
As distorções causadas pelas emendas do relator começam a aparecer. Há sinais de corrupção na compra de tratores. O valor dessas emendas, de R$ 16,5 bilhões em 2022, representa perto de 20% dos recursos passíveis de alocação no Orçamento para áreas como as de ciência, tecnologia, censo demográfico, investimentos e outras aplicações relevantes.
Caso impressionante é o da ONG de Léo Moura, que obteve R$ 41,6 milhões nos últimos dois anos, via Secretaria Especial de Esportes do Ministério da Cidadania, praticamente o mesmo que a soma (R$ 45 milhões) alocada a entidades e atividades ligadas ao esporte: Confederação Brasileira do Desporto Escolar, Confederação de Desportos Aquáticos, ginástica, vôlei e boxe, segundo levantamento do Estadão. A principal ação da ONG de Léo Moura é um projeto de escolinhas de futebol que atende 6,6 mil jovens de 5 a 15 anos no Rio de Janeiro e no Amapá.
Conforme bem assinalou Marcos Mendes, as emendas do relator enfraquecem o Parlamento, beneficiando individualmente os presidentes da Câmara e do Senado, e os parlamentares que são por elas contemplados. Elas pioram o uso dos recursos na economia. Pode-se acrescentar que diminuem a qualidade da democracia, já que reduzem a capacidade de competição eleitoral dos que pretendam concorrer a um mandato parlamentar. Estes não terão as vantagens concedidas pelas ementas do relator aos deputados e senadores nas suas zonas eleitorais.
Essas emendas são um retrocesso institucional sem precedentes no Orçamento. É preciso extingui-las.
EX-MINISTRO DA FAZENDA. SÓCIO DA TENDÊNCIAS CONSULTORIA
