Os custos do Orçamento ‘autorizativo’

Cortes de despesas têm de ser autorizados pelo Parlamento. É assim nas nações desenvolvidas.

Maílson da Nóbrega, O Estado de S.Paulo

27 de setembro de 2021 | 03h00

O Congresso aprovou, este ano, o que denominei, neste espaço, como o pior Orçamento da História. Provou-se, uma vez mais, o descaso da classe política sobre a matéria. Seu efeito mais nocivo foi o surgimento do “Orçamento secreto”, como o Estadão classificou o uso de emendas do relator para privilegiar dotações orçamentárias, sem transparência e sem o cumprimento de normas sobre sua conveniência e justificativa. O objetivo é beneficiar parlamentares aliados. As emendas do relator constituem uma excrescência institucional, pois permitem que um parlamentar execute a Lei Orçamentária, tarefa que em qualquer país minimamente organizado cabe exclusivamente ao Executivo.

Desde a transferência da família real para o Brasil (1808), vigora aqui a cultura de finanças públicas herdada do patrimonialismo português. Não há compromisso com a racionalidade nem com o desenvolvimento do País. Com as reformas dos anos 1980, abandonamos parte relevante desse atraso institucional. Foram extintas a “conta movimento” do Banco do Brasil, as funções de fomento do Banco Central e o Orçamento Monetário (1986-1988).

Remanesce, infelizmente, a ideia de que o Orçamento é “autorizativo”, professada por economistas, por políticos e pela imprensa. Por essa visão, salvo as despesas obrigatórias com pessoal, previdência, educação e saúde, o governo pode executar apenas o que lhe aprouver. Ignora-se a Lei Orçamentária aprovada pelo Congresso, o que não tem apoio nem histórico, nem nas leis nem na Constituição.

O parágrafo único do artigo 165 da Constituição diz que a Lei Orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (ênfases minhas). As despesas são, pois, impositivas. O Orçamento deve ser executado sem cortes. Caso contrário, o legislador não teria usado dois substantivos distintos.

A partir dos anos 1980, o próprio Congresso começou a desmoralizar a lógica política do Orçamento, vinculando receitas a despesas. O início foi a emenda constitucional João Calmon, de 1983, que vinculou 13% dos impostos federais e 25% dos impostos estaduais e municipais a gastos com educação. A Constituição de 1988 ampliou a obrigatoriedade da União para 18%, mantendo a dos governos subnacionais. Emendas constitucionais posteriores estenderam a medida à saúde.

A vinculação tem inúmeros defeitos. Um deles é o de reduzir incentivos para a boa gestão dos recursos, dado que o seu suprimento é garantido pela Carta Magna. O desperdício torna-se inevitável. Do lado institucional, criam-se prioridades para sempre, insuscetíveis de avaliação periódica de seus méritos. O Congresso perde sua nobre função, qual seja a de definir anualmente as prioridades.

Nenhum país avançado diz que o Orçamento é “autorizativo”. Nos Estados Unidos, que têm uma forte cultura da obrigatoriedade de execução orçamentária, o governo deve, de forma mandatória, fechar parcial ou totalmente operações e agências (shutdown) quando não há verba aprovada pelo Congresso para financiar suas atividades. Isso porque o Executivo não pode assumir obrigações, mesmo a de pagar funcionários públicos, sem prévia autorização legislativa. No momento em que a dotação se esgota, os funcionários são mandados para casa. Lá, o Orçamento impositivo foi reafirmado pelo Impoundment Act de 1974 após escândalo no governo Nixon. Essa lei proíbe expressamente o contingenciamento de gastos pelo Executivo.

São elevados os custos de tais ajustes. Considere-se um investimento para melhorar o sistema de transportes. As empresas vencedoras da concorrência mobilizam máquinas e recursos humanos, alugam residências nas localidades e tocam as obras, mas podem ser surpreendidas por uma súbita parada nas liberações de recursos, causada por um ajuste sem qualquer aviso prévio. Isso também pode ocorrer em áreas como as de ciência e tecnologia, defesa e segurança pública – para citar as mais relevantes. Os contratos são descumpridos por cortes unilaterais de gastos pelo Tesouro Nacional.

Nos países onde o assunto é levado a sério, os cortes de despesas precisam ser autorizados pelo Parlamento. É assim nas nações desenvolvidas. Foi o que ocorreu em 2009 durante as crises que atingiram a Grécia, a Irlanda e Portugal. Acordos com a União Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário estavam associados a austeridade fiscal e, assim, a redução de gastos. Esse processo é mais complexo e difícil, mas o ajuste é legítimo e menos danoso do que os realizados no Brasil.

A interpretação de que o Orçamento é “autorizativo” é uma das graves distorções do processo orçamentário brasileiro, que permanecem por sua conveniência e comodidade para os gestores das finanças públicas, apoiados, incrivelmente, pelo próprio Congresso.

Ideias se tornam realidade quando seu tempo chega. Ainda não parece ser o caso do Orçamento impositivo, mas é preciso começar a pugnar por essa desejável realidade.

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EX-MINISTRO DA FAZENDA, É SÓCIO DA TENDÊNCIAS CONSULTORIA 

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