A microeconomia do Teto dos Gastos

A conjugação da EC 95 com a inércia legislativa poderá trazer um custo muito alto para o Brasil

*Rubens Penha Cysne, Impresso

16 Setembro 2017 | 03h02

A aprovação da emenda constitucional que impõe um teto dos gastos públicos (EC 95) pressupunha que o Congresso Nacional legislaria a tempo, em particular sobre a reforma da Previdência, de forma a tornar tal teto minimamente palatável para a sociedade. Isso não está acontecendo.

Assumiu-se que o Estado não precisaria ser previamente desorganizado para que surgissem as forças políticas a garantir rápidas votações congressuais geradoras de um equilibrado corte de despesas. Que não seria necessário um caos mobilizador gerado pela queda abrupta dos investimentos e das despesas associadas às funções precípuas do Estado.

O Orçamento do governo para 2018, restrito ao que delimita a EC 95, porém sem a aprovação prévia de reformas, engessa perigosamente a economia. Sinaliza que o caminho trilhado está sendo de alto risco e baixa eficiência econômica.

A conjugação da EC 95 com a inércia legislativa atual, que a priva de seus complementos obrigatórios, poderá trazer um custo demasiado elevado para a sociedade e para o País: institutos e estruturas formados ao longo de anos que se desorganizam; jovens perdidos para o subemprego ou para a busca de alternativas no exterior; e segurança, cultura, arte, ensino, pesquisa e infraestrutura perigosamente desassistidos.

A segurança pública em alguns Estados já atingiu níveis críticos. Em vários bolsões, o Estado já inexiste, posto que não tem mais o monopólio da violência. Este lhe foi subtraído pelo poder local, onde a posse da arma é a usina do medo e o exercício da lei.

Também preocupante: se o teto de gastos não for cumprido em algum ano o País passa a ser regido pelo piloto automático orçamentário, cujos efeitos microeconômicos indigestos, de magnitude ainda desconhecida, serão ditados ao sabor das circunstâncias do porvir.

Vejamos alguns números. A despesa primária do governo central sujeita ao teto da PEC atingiu recentemente 19,7% do PIB. Tomemos, para simplificar, o final de 2016 como base para esse número. A título de ilustração, trabalhemos com a hipótese de um crescimento real do PIB de 0,7% neste ano e de modestos 2,0%, em média, entre 2018 e 2025. Tem-se, então, um crescimento acumulado do PIB de 17,98%.

Assumamos que em todo o período considerado o deflator implícito do PIB siga de perto o IPCA. Neste caso, a EC 95 implica, conjuntamente às taxas de crescimento dispostas acima, que as despesas primárias do governo central se reduzam de 19,7% do PIB para algo ao redor de 16,7% do PIB ao final de 2025.

Para notar a inconsistência entre o visto e o previsto, basta observar o seguinte. As despesas com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) tomam hoje em dia 8,6% do PIB. Ou seja, equivalem a aproximadamente 43,6% da despesa primária sujeita ao acompanhamento da EC 95. Na ausência de reformas, apenas o crescimento vegetativo dos aposentados, acrescido às regras atuais de crescimento do salário mínimo, sugere gastos da ordem de 9,7% do PIB para essa rubrica em 2025.

Isso implica que apenas as despesas com o RGPS passam de 43,6% (8,6% / 19,7%) para algo em torno de 58,1% (9,7% / 16,7%) do total da despesa primária neste período. Ou seja, tudo o mais constante, os gastos do governo central em todas as demais rubricas orçamentárias caem de 11,1% (19,7% - 8,6%) para 7,0% (16,7% - 9,7%) do PIB.

Tais números sugerem que o País vive numa espécie de “dominância previdenciária”. Todos recebem os seus “direitos adquiridos” (em alguns casos “direitos mal adquiridos”) previdenciários. Mas ficam cada vez mais desassistidos em todas as demais áreas em que a presença do Estado é crucial.

Manter o poder aquisitivo das despesas públicas constante enquanto o PIB cresce é difícil, mas não impossível. A Irlanda, em meados dos anos 80, conseguiu um progresso fiscal significativo usando essa modalidade de ajuste. O problema é que, no Brasil, vários costumes ou ordenações legislativas ainda implicam crescimento das despesas quando há geração concomitante de receitas. Ou seja, despesas que crescem com o PIB, em dissonância com o que requer a EC 95.

Por exemplo, o parágrafo 11 do artigo 166 da Constituição define como obrigatórios, no valor de 1,2% da receita corrente líquida, gastos relativos a emendas parlamentares individuais. Outro exemplo é dado pelos gastos públicos indexados ao salário mínimo.

A lei atual reajusta o salário mínimo com base no crescimento do PIB, ainda que com dois anos de defasagem. A título de ilustração, se o PIB em 2017 crescer 0,7%, o salário mínimo de 2019 teria, pela regra atual, em reais constantes de poder aquisitivo de 2017, uma elevação de R$ 6,56.

Calcula-se hoje em dia que cada R$ 1,00 de aumento do salário mínimo gere para o governo despesas orçamentárias em torno de R$ 300 milhões. Ter-se-ia, então, um aumento de despesas públicas em 2019, em reais de 2017, da ordem de R$ 1,97 bilhão. Boa parte desse aumento se materializaria nos gastos previdenciários.

Claro que a sociedade, exercitando empatia com o assalariado, poderá considerar um aumento do salário mínimo da ordem de R$ 6,56 módico e defensável. Ou mesmo como pertinente a indexação das emendas parlamentares à receita líquida. O problema é que, se todas as despesas seguirem esse princípio, a EC 95 simplesmente não tem como decolar.

Na ausência de várias revisões de leis, procedimentos e regras, a inconsistência do aparato legal nacional torna-se gritante. A EC 95 passa a traduzir um todo que deseja rumar para o sul, ao mesmo tempo que suas partes migram para o norte.

Assumindo que o Estado tem funções que não pode deixar desassistidas, o tecido jurídico nacional passa a se assemelhar a uma colcha de inconsistências, uma coleção de antinomias. Fomenta um inferno de insegurança no contexto de um paraíso da judicialização.

*É Professor da FGV/EPGE 

Encontrou algum erro? Entre em contato

O Estadão deixou de dar suporte ao Internet Explorer 9 ou anterior. Clique aqui e saiba mais.