Causou enorme perplexidade a recente decisão do Conselho Nacional de Trânsito (Contran) de tornar opcional e em caráter definitivo o uso de extintores de incêndio em automóveis e outros tipos de veículos. Isso porque meses antes esse mesmo órgão havia decidido o contrário: que o extintor não só continuaria obrigatório, mas também deveria ser trocado por outro tipo, conhecido como ABC, de eficácia mais ampla. O início da fiscalização seria em 1.° de janeiro deste ano, mas o prazo chegou a ser prorrogado três vezes, sendo finalmente fixado para 1.° de outubro.
A semanas do prazo fatal deu-se a inesperada guinada regulatória. Motivo: estudos técnicos realizados teriam demonstrado que a exigência não fazia mais sentido. Em bom português, o Contran fez o dever de casa, estudou melhor o assunto e mudou de opinião, depois de três adiamentos num mesmo ano. A perplexidade só aumenta quando se constata que esse imbróglio teve início, na realidade, há mais de dez anos. Data de abril de 2004 a primeira resolução do Contran que criou a exigência do extintor ABC. De lá pra cá houve muito vaivém, até no Judiciário.
Ora, durante toda essa década que precedeu sua mais recente decisão, em nenhum momento ocorreu ao Contran que seria prudente realizar os tais estudos técnicos? Decisões de investimento foram tomadas: a indústria contratou mais empregados para produzir extintores, comerciantes montaram estoques do produto, motoristas, empresas, órgãos públicos e entidades da sociedade civil gastaram dinheiro para evitar as multas e os pontos na carteira de habilitação. A sensação final é de que tudo não passou de uma espécie de gincana.
O episódio não é caso isolado e joga luz sobre um problema que afeta a regulação de inúmeras atividades econômicas no País, com prejuízos significativos para diversos setores: a ausência de análises de impacto regulatório (AIR) capazes de estimar custos e benefícios de novas normas e padrões técnicos.
Em todo o mundo, aprimorar a regulação econômica é um desafio de longo prazo. Demanda constante aperfeiçoamento. Mesmo países que, como os EUA, criaram suas estruturas regulatórias já no século 19 ainda hoje investem em seu fortalecimento político e institucional. Em termos concretos, reavaliam periodicamente suas instituições, exigências normativas e os processos de monitoramento.
Um exemplo: procurando combinar estabilidade com flexibilidade, o governo norte-americano editou em 2011 a Executive Order 13.653. Essa norma passou a exigir análises prévias detalhadas de impacto, cuja função é antecipar as consequências da ação estatal. Ao propor a adoção de uma nova norma (ou standard técnico), bem como a avaliação de um padrão já em vigor, reguladores devem demonstrar que benefícios estimados justificam custos e por que as possíveis alternativas não seriam mais adequadas. A regulação deve ainda privilegiar o uso de incentivos econômicos para estimular comportamentos considerados desejados. Exigências e recomendações semelhantes são feitas em importantes documentos da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
No Brasil, em 2007 o governo federal lançou o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG). Sua finalidade é contribuir para a melhoria da qualidade da regulação no Brasil, coordenando as ações entre as instituições que participam do processo regulatório no âmbito federal, dos mecanismos de prestação de contas, participação e monitoramento pela sociedade civil. Do ponto de vista formal, pelo menos, o Estado brasileiro não apenas optou por valorizar a regulação como política pública e ferramenta de disciplina da ação de agentes econômicos privados em nome do interesse público, como ainda criou meios para seu aperfeiçoamento. O PRO-REG trouxe mecanismos institucionais de capacitação da ação e da gestão reguladoras, além de ter previsto procedimentos para que discussões e estudos de impacto sejam oficialmente conduzidos pelo governo com o fim de promover ganhos de gestão pública. Entretanto, a realização de análises de impacto regulatório pelas agências reguladoras ainda não é, entre nós, sistemática nem homogênea. Precisa ser incrementada, em quantidade e qualidade.
Tramita desde maio de 2015 no Congresso Nacional o Projeto de Lei n.° 1.539, que trata especificamente da obrigatoriedade de realização de análise de impacto regulatório. Ele só abrange, porém, a categoria “agência reguladora” (em sentido estrito). Como a atividade de regulação é também desenvolvida por muitos outros órgãos estatais que, como o Contran, não se encaixam no figurino das agências (entes dotados de autonomia decisória garantida por mandatos fixos de seus membros), parece importante aproveitar os debates sobre esse novíssimo projeto de lei para ampliar o seu alcance.
Além disso, outra questão, bastante delicada, precisa ser discutida, sem preconceitos nem prejulgamentos: até que ponto trapalhadas regulatórias não estariam, na verdade, em certos casos, a serviço de interesses organizados que conseguiram – para usar um conhecido jargão da área – “capturar” os reguladores?
A ampliação da exigência da AIR para os reguladores de todo tipo, como aqui sugerido, em nada diminui a sua autonomia. Não se trata de abrir caminho para uma indevida ingerência externa no mérito de suas ações, mas de pressioná-los jurídica e politicamente por mais transparência, qualidade técnica, segurança jurídica, eficiência e responsabilidade no exercício de seu poder. Se essa preocupação está presente em países mais ricos e desenvolvidos, ela é ainda mais urgente entre nós, que não nos podemos dar ao luxo do enorme desperdício de recursos provocado por gincanas regulatórias atabalhoadas.
* JEAN-PAUL VEIGA DA ROCHA E DIOGO R. COUTINHO SÃO PROFESSORES DA FACULDADE DE DIREITO DA USP E COORGANIZADORES DA COLETÂNEA ‘DIREITO ECONÔMICO ATUAL’(ED. GEN/MÉTODO, 2015)
