Por um Orçamento Sustentável

O governo federal submeteu ao Congresso Nacional, em 31 de agosto, o Projeto de Lei Orçamentária (Ploa) para o exercício de 2016, com a previsão de déficit primário de R$ 30,5 bilhões. Desde então muito se tem discutido sobre a adequação jurídica e econômica de tal proposição. O governo defende-se sob o argumento de que não há vedação legal para a apresentação de déficit e de que optou por apresentar uma proposta de Orçamento real, “sem maquiagem”.

Melina Rocha Lukic e Leonardo Costa, O Estado de S. Paulo

12 Setembro 2015 | 02h00

Com relação às disposições constitucionais referentes ao equilíbrio orçamentário, a Constituição de 1967 trazia a previsão expressa de que “o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período”. Previsão semelhante não foi adotada pela Constituição de 1988, que apenas estabelece uma correlação obrigatória entre as operações de crédito e as despesas de capital, no artigo 167, III. É a chamada “regra de ouro”. Assim, os juros da dívida, que fazem parte do grupo de despesas correntes, não poderiam, a rigor, ser pagos com recursos provenientes de operações de crédito, ao passo que as despesas com amortizações dessa mesma dívida, que são classificadas como despesas de capital, seriam passíveis de quitação com valores decorrentes da contração de novas dívidas.

É necessário esclarecer que o artigo 1.º do Ploa estima a receita da União para o exercício financeiro de 2016 no montante de R$ 3 trilhões e fixa a despesa em igual valor. Ou seja, formalmente o projeto não prevê um desequilíbrio nas contas públicas, já que as receitas e as despesas seriam equivalentes. Tal redação é exatamente a mesma das leis orçamentárias dos anos anteriores. A diferença agora é que, ao prever o resultado primário do governo central, que representa o saldo das contas públicas excluindo o pagamento dos juros da dívida, o Ploa de 2016 trouxe a previsão de um resultado negativo. Este déficit deverá ser coberto, portanto, por meio de maior endividamento do governo federal, para que, ao final, as receitas e despesas se igualem como previsto no artigo 1.º do Ploa.

Muitos financistas e especialistas no tema se têm pronunciado no sentido de que tanto a Constituição como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não trazem vedações ao fato de o Orçamento prever resultado primário negativo. O argumento é de que a LRF só prevê a necessidade de obtenção de superávit primário, no artigo 31, § 1.º, I, quando o limite da dívida prevista pelo Senado é extrapolado. Apesar de a Constituição (artigo 52, VI) e a LRF (artigo 30, I) fixarem a competência do Senado para dispor sobre o limite da dívida dos entes federativos, o limite referente à União jamais foi estabelecido. Assim, na falta de um limite da dívida para o governo federal, a obrigatoriedade de superávit primário prevista pela LRF seria inaplicável.

A LRF ainda dispõe que o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), enviado ao Congresso até 15 de abril de cada ano e com base no qual deve ser elaborada a Lei Orçamentária Anual (LOA), deverá dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas e as metas fiscais. O PLDO de 2016 – Projeto de Lei n.º 01/2015 – trouxe a previsão inicial de superávit primário de R$ 126,73 bilhões, meta que foi posteriormente revista pelo governo federal e modificada para R$ 21,1 bilhões negativos. Como o PLDO ainda não foi aprovado, o Ploa igualmente não precisa ficar restrito a tal meta. 

Apesar de não haver nenhuma disposição constitucional ou legal expressa que impeça o governo de apresentar um Orçamento desequilibrado, fato é que este deveria cumprir dois princípios que representam valores fundamentais que regem o Estado moderno: o princípio do equilíbrio orçamentário e o princípio da sustentabilidade fiscal. 

O primeiro, mais específico e decorrente da própria LRF, vincula-se ao fato de que a fixação de despesas deve observar as receitas estimadas, visando a evitar um déficit público estrutural. Uma projeção mais restrita de tal princípio é a do equilíbrio fiscal, que preconiza não só equilíbrio entre receitas e despesas, mas exige, também, superávit fiscal, ou seja, a receita primária deve superar a despesa primária, para que o saldo positivo possa ser utilizado para pagamento dos juros da dívida pública.

O segundo princípio seria o da sustentabilidade fiscal. Importante destacar a sustentabilidade como um princípio jurídico estrutural, e não apenas vinculado ao Direito Ambiental. Assim, a sustentabilidade deve ser reconhecida como princípio que fundamenta todo o sistema normativo. Ou seja, com base nele a política fiscal passa a ser orientada por parâmetros e requisitos que impõem uma racionalidade de longo prazo, voltadas para compromissos com as atuais e futuras gerações, e não apenas com políticas públicas e metas com efeitos de curto prazo. Aplicada ao Ploa de 2016, a sustentabilidade fiscal impediria que fosse apresentado um déficit primário. Um resultado primário negativo sinaliza que, além de não haver recursos garantidos para pagar os juros das dívidas já existentes, será preciso contrair novas dívidas para financiar o déficit e pagar o restante dos créditos anteriormente tomados. Obviamente, tal condição é insustentável no longo prazo. 

A sociedade não pode permitir uma explosão da dívida pública (o próprio governo estima que o montante da dívida bruta alcance 68,8% do PIB em 2018), associada a uma realocação de parte substancial dos juros como amortização, a ser financiada como novas dívidas, o que representaria verdadeira burla à mencionada “regra de ouro” e traria consequências talvez irreversíveis para esta e futuras gerações. 

*Melina Rocha Lukic é professora e pesquisadora da Escola de Direito do Rio de Janeiro e da Fundação Getúlio Vargas;   Leonardo Costa é coordenador do curso de contabilidade geral e tributária da mesma escola

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