Privatização e Estado forte

Há sempre a possibilidade de mal-entendidos, com todas as consequências ruins que trazem para o debate público, quando se fala em privatização. Há poucos meses isso ficou visível no leilão dos aeroportos de Guarulhos, Campinas e Brasília e, na semana passada, mais uma vez com o lançamento do pacote de concessões do governo federal (rodovias e ferrovias), estimado em R$ 133 bilhões.

DIOGO R. COUTINHO, PROFESSOR DA FACULDADE DE DIREITO DA USP, O Estado de S.Paulo

25 Agosto 2012 | 03h05

Para alguns, privatização é necessariamente sinônimo de retirada do Estado de determinado setor da economia por meio de uma oportunidade criada por ele próprio para a ação do mercado. No auge do neoliberalismo isso foi feito sob a justificativa de que a atividade empresarial privada é, como regra, mais eficiente que a propriedade pública, propensa ao loteamento político, à influência dos grupos de interesses mais fortes e à ineficiência gerencial. Assim, entre as falhas do mercado e as falhas do governo é preferível ficar com as primeiras, que podem ser remediadas ou ao menos mitigadas. Nas últimas décadas muitos países em desenvolvimento privatizaram empresas públicas baseados nessa retórica, à qual se somou o argumento de que o Estado não tinha recursos para investir em setores-chave da economia.

Mas a decisão de privatizar não é apenas ideológica, ela pode ser, sobretudo, pragmática e seletiva e, importante, não necessariamente associada a governos liberais no sentido econômico. A privatização é, em outras palavras, apenas uma das ferramentas de política pública disponíveis e tudo depende do tipo de privatização e do contexto mais amplo de ações e estratégias de desenvolvimento em que ela se encaixa. Numa perspectiva menos simplista, privatizar suscita uma importante discussão sobre quais são os melhores meios (ou combinações de meios) para alcançar certos fins considerados relevantes para a coletividade. Levando isso ao pé da letra, certa vez disse o líder chinês Deng Xiaoping: "Não importa se o gato é preto ou amarelo, o que importa é que ele cace ratos". Desde então a China vem, seletiva e paulatinamente, abrindo certos setores de sua economia ao investimento privado sem, contudo, abrir mão da capacidade de planejar seu desenvolvimento, criar empresas públicas dotadas de mecanismos de governança sofisticados e com isso atrair e induzir elevados investimentos em diversos setores. Ditatorialmente, é verdade.

Assim, a ideia de que a privatização leva ao laissez-faire e à desregulação não é precisa nem adequada para compreender suas implicações, em especial estando em jogo atividades econômicas e infraestruturas nevrálgicas, como rodovias, ferrovias, hidrovias, portos, aeroportos e redes de energia e telecomunicações. Nesses casos, avaliar o propósito, o modelo e o day after da privatização é mais importante que a discussão, empobrecida e binária, sobre se se privatiza ou se mantém a propriedade estatal.

Isso porque, nesses setores, o que deve seguir os leilões de privatização é, necessariamente, uma sofisticada e não menos assertiva ação pública: contratos (dentre os quais a concessão) cheios de regras, obrigações, standards, metas de investimento, cláusulas sancionatórias são celebrados, o que passa a requerer do Estado a estruturação e o aperfeiçoamento constante de todo um aparato administrativo. Em vários casos, além da gestão de contratos de concessão, entra em campo também um conjunto - igualmente elaborado - de regras, instituições e agentes de regulação da atividade cujo desempenho foi transferido pela privatização a agentes particulares.

É por isso que privatização não é, para decepção dos liberais mais excitados, necessariamente sinônimo de Estado "mínimo" (já se observou, aliás, que quanto mais "livres" os mercados, mais disciplina e quantidade de regras sobre eles incidem). Na Inglaterra, que privatizou muitos dos seus serviços públicos (com a conhecida exceção da saúde) ainda na década de 1980, a regulação é hoje sinônimo de Estado "forte", capacitado e ativo na promoção do interesse público. O mesmo pode ser dito dos EUA, onde regulation tem o significado de disciplina pública da liberdade econômica, não de passividade ou de terceirização. E como se sabe, a construção e a consolidação de um aparato regulador são empreitadas institucionais de longo prazo que demandam ajustes periódicos e aperfeiçoamentos constantes: mesmo países desenvolvidos como esses e outros que há décadas instituíram seus arcabouços regulatórios em contextos pós-liberalização investem permanentemente em seu fortalecimento jurídico e institucional, além de se dedicarem a aprimorar o grau de eficácia e efetividade de suas ações.

Diante disso, mais produtivo que discutir o rótulo talvez seja pensar a importância do "pacote" que envolve as privatizações, isto é, refletir sobre sua articulação com outras ferramentas, como o planejamento integrado, a regulação, a empresa ou propriedade pública (que pode ser minoritária) e variadas formas de parcerias público-privadas. Como combinar apropriadamente essas e outras ferramentas de política pública, em vez de pensá-las como substitutas, é, enfim, o desafio real.

Por isso, apenas em casos excepcionais (em geral malsucedidos) a privatização torna o Estado "menor". Na maioria das experiências de sucesso observadas o que se tem é uma combinação seletiva, simultaneamente estável e flexível, de arranjos jurídico-institucionais pelos quais a propriedade pública é substituída e/ou combinada com a governança de contratos, com um aparato regulador robusto e com a capacidade de planejar e induzir investimentos em setores importantes em vista de suas características e especificidades (e não a partir de fórmulas abstratas). Isso demanda, sem paradoxo, um investimento institucional importante em expertise de gestão pública, capacitação, intersetorialidade, coordenação, autonomia, participação, prestação de contas e controle social da ação do Estado. Daí porque, na realidade, o que pode e deve vir depois de privatizações no campo da infraestrutura é um Estado "forte", sem ser autoritário.

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