Universalização de direitos ou focalismo?

Ao converterem os programas sociais em objeto de discussões políticas, com o PT acusando Michel Temer de pretender revogá-los em nome de um drástico ajuste fiscal e a equipe dele afirmando que reavaliará as ações sociais do governo Dilma Rousseff e concentrará o foco nos segmentos mais pobres, as duas partes trouxeram a público um debate antigo, que envolve duas questões. Uma é sobre os custos da universalização dos direitos consagrada pela Constituição da República, que provocaram o descontrole dos gastos públicos por causa das dificuldades de conter as pressões políticas advindas com a redemocratização. A outra é sobre o alcance e a eficácia das estratégias de focalização – programas economicamente orientados a padrões mínimos de inclusão social.

José Eduardo Faria*, O Estado de S.Paulo

13 Maio 2016 | 03h00

A opção pela focalização tem sido defendida por organismos multilaterais, sob a justificativa de dar aos pobres condições para que sejam advogados mais eficientes de seus próprios interesses. Ela implica a substituição da ideia de universalização dos direitos – herança das Revoluções Americana e Francesa – por programas sociais que concentrem gastos públicos num público-alvo definido e selecionado em situação-limite de sobrevivência e pobreza, de modo a maximizar a alocação de recursos escassos. A ideia é de que cabe ao Estado apenas o dever de garantir um certo grau de segurança social, agindo de forma residual para suprir o que os pobres não são capazes de obter via mercado. Quem estiver acima da linha de pobreza deve pagar pelos serviços públicos, o que leva a uma hiperresponsabilização de cada indivíduo com relação ao seu destino. Se sua situação antes era encarada como resultante de causas sociais, agora é atribuída às suas habilidades, a seus esforços e seu mérito.

A focalização também é justificada como forma de assegurar as necessidades básicas dos segmentos mais pobres por meio das chamadas conditional cash transfers. “Há uma diferença entre proteger vulneráveis e redistribuir a renda. A ideia de redistribuir renda nos levou a um aumento insustentável do gasto público. O Estado deve ter compromisso com as pessoas realmente pobres, os mais vulneráveis. Programas de educação ou saúde para todos não são fundamentais. São aceitáveis, mas desde que não levem um país à falência”, dizia um defensor dessas estratégias, Vito Tanzi. Para seus críticos, a focalização não reduz as disparidades sociais – no máximo, promove uma inclusão social pontual e intermitente, aprofundando o clientelismo e o assistencialismo, como instrumento de cooptação e despolitização. Já os focalistas enfatizam a focalização como forma de solidariedade e como um limite moral para o funcionamento da economia de mercado.

Nos anos 1990, o debate sobre a focalização foi empobrecido por um funcionalismo conservador e estreito. A focalização deixou de ser vista como pacto de solidariedade e como redistribuição fiscal de vencedores para perdedores, fundada em compromissos éticos em face das disparidades na distribuição de riqueza. Passou a ser encarada como questão de funcionalidade assentada em duas premissas: a de que governos social-democratas do pós-guerra teriam provocado uma hipertrofia de direitos, cujos altos custos desequilibraram orçamentos fiscais; e a de que o potencial desagregador dos segmentos mais pobres poderia ser neutralizado por gastos seletivos.

A desigualdade também não é considerada em termos morais, sendo compreendida pelos problemas de segurança que pode acarretar. Os grupos vulneráveis são vistos como desagregadores, no plano político, e disfuncionais, no plano social, sempre afrontando o império da lei e inibindo inversões financeiras. Assim, a ideia de universalização dos direitos, pela qual o poder público oferece serviços essenciais financiados por impostos a toda a população, deveria ser substituída por benefícios de prestação continuada destinados aos grupos considerados vulneráveis. “No trabalho de arrumar a política pública, e a social em particular, o pobre sai ganhando; mas quem já não é tão pobre vai ter de ouvir a verdade – cara, não adianta reclamar, você não pertence mais a esse grupo, segue em frente, toca a tua vida”, diz um consultor de estratégias de focalização de Michel Temer.

Diante da delicada situação institucional, econômica e social do País, a opção por um desses modelos tem de ser feita com extremo cuidado. Defensores da universalização dos direitos costumam esquecer-se de que, por ter multiplicado os direitos sociais sem estimar previamente custos e definir linhas de financiamento, a Constituição de 1988 ampliou gastos obrigatórios num montante com o qual o Estado não consegue arcar. Ao defender o princípio da substituição de direitos universais por estratégias de focalização, sob a justificativa de que “é preciso arrumar as coisas e não adianta reclamar”, os focalistas mais extremados relevam um tema central da democracia: a legitimidade dos direitos sociais.

Na esteira das Revoluções Americana e Francesa, a universalização dos direitos é uma das principais conquistas do constitucionalismo contemporâneo, ainda que seus beneficiários só possam fruí-los se o Estado tiver capacidade financeira para bancá-los. Direitos têm custos e se o Estado não consegue bancá-los integralmente, o mais sensato é preservar parte deles e consultar a sociedade sobre se ela está, conscientemente, disposta a pagar o preço da outra parte.

A par da questão moral, o focalismo parece limitado demais, tais as disparidades socioeconômicas do País. A manutenção da universalização de direitos exige um processo de esclarecimento e negociação política. É preciso cuidado na discussão, sob o risco de se enveredar pela demagogia e pelo maniqueísmo.

*José Eduardo Faria é professor titular da Faculdade de Direito da USP e professor da Fundação Getúlio Vargas

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