Retrato do patrimonialismo

Se o cidadão, enquanto contribuinte, deseja um processo orçamentário em que se veja representado, precisa se valer de seus poderes de eleitor em 2022

Notas & Informações, O Estado de S.Paulo

12 de setembro de 2021 | 03h00

O patrimonialismo tem muitas faces. A mais corrosiva é, tautologicamente, a corrupção, que degrada cronicamente a credibilidade da classe política com a população, criando as condições para a ascensão das ameaças mais agudas à democracia: os populismos e autoritarismos. Mas, além desse elemento criminal, há as formas institucionalizadas do patrimonialismo, como a cooptação de órgãos de Estado a serviço dos interesses dos governantes de turno ou a normalização de privilégios corporativos, como regalias trabalhistas ao funcionalismo ou subsídios e isenções fiscais a grupos empresariais.

Outra faceta, que se alastra pelo Legislativo, é a captura do orçamento público por meio de emendas parlamentares para servir prioridades eleitorais e paroquiais dos congressistas. A metástase foi radiografada em artigo dos economistas Paulo Hartung, Marcos Mendes e Fabio Giambiagi para a revista Conjuntura Econômica.

Até 2015, a execução de emendas parlamentares individuais dependia da disponibilidade de recursos. Então, foi constitucionalizada uma cota mínima de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) para essas emendas. Em 2019, a dose de emendas obrigatórias foi ampliada em uma cota de 1% da RCL para as bancadas estaduais. No mesmo ano, permitiu-se o uso de emendas individuais para transferir diretamente dinheiro para Estados e municípios sem vinculação a projetos predeterminados.

O maior retrocesso veio em 2020, quando foi ressuscitada a “emenda de relator” – que serviu aos “anões do Orçamento”, em 1993 –, dando ao relator do Orçamento poder para alterar grandes parcelas das dotações. Finalmente, o Orçamento de 2021 conferiu às bancadas estaduais a possibilidade das transferências diretas – o chamado “orçamento secreto”.

Idealmente, apontam os autores, as emendas deveriam respeitar três requisitos: “1) não comprometer a qualidade do Orçamento; 2) atender a uma lógica coletiva; e 3) ser objeto de escrutínio público. Nenhuma das condições está sendo obedecida atualmente”.

Hoje, as emendas abarcam 15% das despesas não obrigatórias da União e 51% de todos os seus investimentos. Dos R$ 34 bilhões reservados às emendas, metade é do relator. “Isso configura um enorme poder discricionário, na mão de um grupo muito reduzido de parlamentares, representando uma certa ‘casta’.”

Sob alegação de falta de recursos, não foram incluídas no Orçamento de 2021 políticas públicas como o Censo Demográfico, quando seu custo seria apenas 6% do valor das emendas. Investimentos de menor apelo eleitoral, mas cruciais para a produtividade e o crescimento, como em infraestrutura ou ciência e tecnologia, são preteridos em favor de alocações pulverizadas, arbitrárias e quase impossíveis de fiscalizar.

O poder de elaboração orçamentária do Parlamento é essencial ao processo de negociação política entre os poderes eleitos. Mas a pilhagem do Orçamento por carteis parlamentares, em especial o do relator do Orçamento, é um simulacro pernicioso do que deveria ser essa transação. Embriagados por seus votos, tanto Dilma Rousseff quanto Jair Bolsonaro se recusaram a montar um governo de coalizão que refletisse a representação conferida pelos eleitores às bancadas do Congresso. Mas tão logo a credibilidade de seus governos foi derretida pela sua inépcia e escândalos de corrupção, eles passaram a lotear sofregamente as prerrogativas orçamentárias do Executivo para se sustentar no Planalto.

Apesar de tudo, a cultura política nacional tem reservas suficientes para afirmar que o interesse público não está desamparado ante a voracidade patrimonialista. Nas últimas décadas, o País institucionalizou diversas ferramentas de qualificação da gestão fiscal, notadamente o teto de gastos. Tal como a recente degradação dos instrumentos orçamentários resultou de más escolhas eleitorais, ela pode ser revertida nas urnas. Se os cidadãos, enquanto contribuintes, desejam um processo orçamentário em que se vejam representados e informados, precisam se valer de seus poderes enquanto eleitores em 2022.

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