Como na pandemia, o governo central renunciou ao papel de coordenador nacional da reforma tributária. “Não posso invadir território de prefeitos e governadores falando de ISS e ICMS”, disse o ministro da Economia, Paulo Guedes, ao entregar ao Congresso a primeira fatia de sua proposta. Insossa e nada substanciosa, essa fatia inicial consiste na mera fusão de dois tributos, o PIS e a Cofins, para formação de um imposto federal sobre valor agregado, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Antes de Guedes, o presidente Jair Bolsonaro havia rejeitado a função de líder no enfrentamento de um grande problema – nesse caso, a mortífera pandemia do novo coronavírus.
O exemplo de Bolsonaro parece ter sido inspirador para seus subordinados. O poder de governadores e prefeitos para estabelecer medidas sanitárias foi reconhecido, em abril, pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Depois disso, o presidente passou a referir-se à pandemia como problema dos governos estaduais e municipais. Foi uma interpretação errada e comodista. O governo central poderia, por exemplo, ter articulado critérios de reabertura para toda a Federação. Mas a decisão foi renegar toda a responsabilidade. O ministro da Economia seguiu o chefe. O funcionamento da economia nacional é afetado por todos os tipos de tributos, administrados por todos os níveis de governo. É fácil citar os principais problemas. De modo geral, o sistema é regressivo, pesando de forma desproporcional sobre os pobres. É, além disso, pouco funcional, pelo enorme número de tributos, por sua complexidade e pelos entraves impostos à produção e à competitividade.
Os defeitos mais visíveis estão no subsistema estadual. Como os 26 Estados e o Distrito Federal podem estabelecer normas diferenciadas para o ICMS, as empresas têm muita dificuldade para cuidar de suas obrigações tributárias. Uma companhia com atuação nacional tem de se ajustar a 27 legislações. Além disso, nem todos os créditos são facilmente recuperáveis e isso afeta os custos de forma especialmente perversa.
Legislações diferentes, principalmente quando resultam em guerra fiscal, tendem a afetar as decisões de investimento, a reduzir a eficiência da alocação de recursos e, portanto, a prejudicar o potencial de crescimento da economia brasileira. Mas a lista de problemas é bem mais ampla. Um dos mais notáveis é a diferença de tratamento das exportações de manufaturados e de produtos primários ou semielaborados.
Para compensar a desvantagem dos produtores e exportadores de produtos básicos, foi aprovada em 1995 a Lei Kandir. Por essa lei, aquelas vendas seriam desoneradas do ICMS e o Tesouro Nacional pagaria uma compensação aos Estados. Mas essa deveria ser uma solução provisória. Como nunca se eliminou aquela falha do ICMS, a Lei Kandir se manteve nas décadas seguintes e hoje muitas pessoas nem são capazes de explicar sua origem e seu significado inicial.
Não há como consertar o sistema tributário nacional sem mexer no ICMS. O ministro Paulo Guedes deve, ou deveria, saber disso. Há problemas graves em todos os tipos de tributos, federais, estaduais e municipais, mas vários dos mais graves defeitos estão no principal imposto cobrado pelos governos dos Estados. Esse fato foi reconhecido por quem elaborou as Propostas de Emenda à Constituição 45, da Câmara dos Deputados, e 110, do Senado. Num país como o Brasil, a expressão “reforma tributária” só merece atenção quando se refere à mudança de todo o sistema. Fora dessa hipótese, é um rótulo inadequado e até enganador.
Enfim, quais podem ser os objetivos da reforma? No discurso habitual do ministro da Economia, é preciso simplificar o sistema e reduzir os tributos sobre a folha de salários. É como se os grandes problemas estivessem ligados às leis trabalhistas e às complicações criadas por legisladores e burocratas inimigos do capital e da eficiência. Essa visão pode combinar com a simplicidade de ideias do governo Bolsonaro, mas é insuficiente para dar conta da economia brasileira e de seus desafios.