Na quarta-feira passada, o Congresso aprovou o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que define as prioridades do governo para 2020. O texto irá agora à sanção presidencial. Em tese, a LDO deve orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). No entanto, como se tornou recorrente, o Legislativo aprovou a LDO depois de o Executivo enviar ao Congresso a proposta orçamentária para o ano que vem. Esse atraso limita consideravelmente o caráter orientador da LDO sobre a lei orçamentária.
De toda forma, a LDO dispõe sobre a execução orçamentária. E no texto aprovado pelo Congresso há pontos preocupantes, que engessam ainda mais a execução do orçamento. O Congresso ampliou as despesas imunes a contingenciamento. São os gastos previstos no orçamento que o governo não poderá deixar de executar. Assim, em 2020, o Executivo terá menos margem para gerenciar as despesas.
O Congresso proibiu, por exemplo, o contingenciamento de todas as despesas relativas à função Educação. Assim, em 2020, não apenas as dotações do Ministério da Educação serão preservadas, como todas as ações de outros Ministérios na área educacional também não poderão ter suas despesas contingenciadas. Isso limita fortemente a gestão do orçamento por parte do Executivo.
O projeto da LDO de 2020 aprovado pelo Congresso estabelece ainda outros 14 itens cujas verbas não poderão ser contingenciadas. Entre eles, estão investimentos destinados às Forças Armadas, como o Programa de Desenvolvimento de Submarinos (Prosub) e o Programa Nuclear da Marinha (PNM); as despesas relativas às ações para desenvolvimento científico, a pesquisa, a capacitação científica e tecnológica e a inovação; dotações destinadas à segurança pública, relativas às polícias federal, rodoviária federal e ferroviária federal e às ações do Plano Nacional de Segurança Pública; as dotações para aumento de capital de empresas estatais não dependentes, como a Eletrobrás.
A ampliação das proibições de contingenciamento mostra que o debate sobre orçamento público no País está ainda muito distante de um mínimo de razoabilidade. Continua persistindo a equivocada ideia de que investir recursos em áreas essenciais, como educação e segurança, é sinônimo de gasto público bem feito. Caberia, portanto, ao Legislativo o papel de preservar as áreas importantes dos cortes do Executivo, com a proibição do contingenciamento. Trata-se de um engano. Pode-se gastar muito mal o dinheiro público mesmo quando ele é destinado, por exemplo, à saúde e à educação. Isso ocorre quando os recursos são investidos em um projeto educativo mal feito, com erros de planejamento e de execução.
Não basta, assim, impor a obrigatoriedade dos gastos em áreas socialmente relevantes. Em geral, essa imposição é prejudicial à eficiência dos investimentos públicos. Assegurar automática e rigidamente recursos para determinada área, sem considerar as necessidades reais e, sobretudo, a qualidade dos projetos para os quais esse dinheiro será destinado, é estímulo para a ineficiência. Mais do que impor gastos, a prioridade de algumas áreas deve levar a uma maior exigência da qualidade dos projetos que receberão recursos públicos.
Neste ano, o debate no Congresso sobre o contingenciamento das despesas do orçamento de 2020 teve ainda um elemento complicador adicional. O governo federal realizou, sem o devido cuidado político, contingenciamentos de verbas relativas ao Ministério da Educação. Em mais de uma ocasião, o corte foi defendido com bandeiras ideológicas. Isso não apenas acirrou o ânimo de opositores, como gerou a impressão de que estava havendo uma gestão político-partidária de recursos da educação. Contingenciamento de despesas é sempre uma ação politicamente sensível, exigindo cuidado em sua execução. Um contingenciamento necessário, mas politicamente mal realizado, pode dificultar ainda mais a gestão orçamentária, tendo em vista as inúmeras reações que acarreta. Foi, infelizmente, o que ocorreu neste ano.